国际水利水电工程建设合同管理
1、从事国际水利水电工程建设的管理者，必须要树立强烈的合同意识和法律意识
在国际水利水电工程建设中，当事各方所签订的合同素有“建设宪法”之称。它详细规定了签约双方所承担的责任、权利和义务，明确了合同双方的法律和经济关系。在合同双方遇有纠纷和争端时，可以通过协商、调解、仲裁等各种方式寻求解决，但无论采用何种方式，都必须以合同规定的有关条款为依据。
在合同执行过程中，合同双方中的任何一方都有权利利用合同来维护自己正当合理的经济利益。例如部分利用世界银行贷款的我国云南鲁布革水电站，其引水隧洞由日本大成公司承建，大成公司中标后，该公司所做的第一件事就是把标书合同印发给有关人员自学两个月，经考试合格的人才能取得参加施工的资格。他们具有强烈的合同意识，进驻工地不久，便根据合同条款提出了这样的索赔：由于业主未按合同规定向承包商提供合格的三级公路，致使承包商的车辆较长时间地在块石垫层路面上行驶，造成轮胎不正常消耗，因此要求业主给予400多条超耗轮胎补偿。经监理工程师评估，业主最终给予了208条轮胎费用的补偿。同样地，业主也可利用合同条款赋予自己的权利，对承包商违约的地方（如由于承包商设备材料进场晚，施工人力不足，施工组织不善等原因造成的工程拖期；由于承包商的施工质量不符合技术规程的规定，或使用的设备和材料不符合合同规定等原因造成的施工缺陷；由于承包商的过失造成使业主蒙受经济损失等）提出索赔要求，以维护自己的合法利益。
鉴于合同条款在施工过程中的重要地位，就要求合同条款的内容必须具有全面性和严密性，这种意识在合同条款拟定前就要牢固树立，否则，合同执行过程中极易产生纠纷和争端。如我国甘肃省引大入秦工程，意大利ＣＭＣ公司中标承建30Ａ隧洞，对计算工程量必不可少的圆周率（π）取位，中方（业主）认为取小数点后两位是常识，不必在合同上注明，而意大利承包商则不这样认为，他们认为凡是合同上没有的，就可以不执行，结果一直取到小数点后13位，由于隧洞规模较大，双方计量发生了不小的分歧。最后由监理工程师仲裁不得不向承包商作出了让步。在小浪底工程的合同文件中，业主划定供承包商开采的砂石料场位于坝址下游8公里处的黄河滩区，由于没有明确开采条件（如是全年开采或只限于非汛期开采），承包商作出了沿整个料场边缘修筑围堤的全年开采施工方案提交监理工程师批准，由于承包商的方案可能会引起黄河河势的变化并缩窄河床增大流速造成该区域下游堤防的冲刷和对位于本区域内铁路桥桥墩的冲刷等原因，监理工程师没有批准承包商的方案。承包商认为，合同文件上没有这些限制，所实施的围堤方案可保证全年开采，这一方案没有得到批准，就意味着只能非汛期开采，因此提出了每年必须施工和拆除有关设备及交通道路；汛后必须开挖料坑内的淤沙；因开采时间的缩短，必须增加非汛期开采和运输设备及解决这些设备在汛期的闲置等一系列问题。
国际水利水电工程建设的管理者，必须要十分清楚合同与法律、法规的关系，即法律和法规高于合同。当合同文本与工程所在国的法律和法规出现矛盾时，应以法律和法规为准。对于这一点，有经验的国际承包商都有清醒的认识，他们大都有研究法律的专业人员，甚至还聘有法律顾问，一旦由于法律和法规问题引起承包商的经济损失时，承包商便会迅速作出反应，提出相应得到经济补偿的要求。因此，国际水利水电工程建设的管理者必须时刻注意研究有关法律和法规问题。如在小浪底工程建设中，我国新颁布了《中华人民共和国劳动法》，由于该法所规定的工作时间及工资报酬等与承包商报价时不同，承包商在该法颁布后不久便提出了高达2000万元的巨额索赔。此外，在编标时，编标人员也应认真研究有关法律和法规问题，力求避免由于自己对某些法律和法规的不熟悉而造成的遗漏，否则，在合同管理过程中，将会遇到困难。如在鲁布革水电站引水隧洞施工中，合同中列了16种税款，但却遗漏了生产环节的工商统一税，致使当税务部门要求交纳该税款时，承包商提出了反对意见。
总之，树立强烈的合同意识和法律意识，是对从事国际水利水电工程建设者的最基本的素质要求。
2、国际水利水电工程建设普遍采用的合同条款
在第二次世界大战以前，国际上没有一个通用的标准合同条款，各国都采用自己的合同条款模式。由于国际水利水电工程的多国参与性，各国间社会、政治、经济制度的差异及国际环境的复杂性，项目参与的合同各方都迫切要求应该有一套国际通用的标准合同条款，作为公正地规范各方行为的准则。
1913年成立于瑞士洛桑的国际咨询工程师联合会（Federation Internationale Des Ingenieurs-Conseils, 简称FIDIC），在其长达40多年广泛吸取国际性工程施工采用的合同条款并进行反复研究的基础上，于1957年1月首次出版了标准的土木工程施工合同条件格式，习惯上称之为“FIDIC合同条款”。之后，FIDIC不断总结国际工程施工及管理的经验，同时根据工程施工不断出现的新情况，对该合同条款进行了3次修订，目前已出版和使用的是第四版，第五版的修编初稿业已完成。由于该合同条款在编制和修订过程中，广泛征求了业主、承包商、咨询公司、法律、金融、保险等界别人士的意见，可以认为较公正地反映了业主和承包商的权利和义务，因此，在国际工程施工中被广泛应用，成为目前唯一的国际通用的标准合同条款。
FIDIC合同条款由两大部分组成。第一部分为“通用条款（General Conditions）”，包括25个主题，72个条款和194个分条款。通用条款全面规定了合同双方的责任、权利和义务，明确了合同管理的内容和做法。按照国际惯例，这部分条款总是包含在合同的招标文件中，不做任何修改。而对该部分条款的任何增加、删减或变更则须通过第二部分条款中某一条款来体现，以减少含糊其词的陈述。FIDIC合同条款的第二部分被称为“专用条款（Conditions of Particular Application）”，它的编号和通用条款的各条一一对应，是对通用条款的补充或进一步明确化。每一项工程都具有自己不同的特点，这些具体特点可以写入本部分中。如果通用条款与专用条款发生了矛盾，则专用条款优于通用条款。因此，通用条款和专用条款是一个整体，是相互补充衔接不可分割的，它们共同形成对合同双方的约束。
FIDIC合同条款所确定的模式是由业主分别与承包商、设备供应商等方面签订独立的合同，同时还需要委托一家咨询公司对工程项目的实施进行合同管理。即在业主和承包商之间不仅要有一个比较公正和严密的合同，而且还要有一个独立的第三方（监理工程师）来负责监督合同的实施。也就是说，FIDIC合同条款是针对需要独立的监理工程师进行施工监督而编写的，这就界定了只有当一项工程的业主委托了监理工程师进行合同管理的条件下，才能使用FIDIC合同条款。目前，欧洲的英国、德国、法国、意大利、瑞典、挪威和北美的美国、加拿大等发达国家，其国内进行招标的大部分工程均不用监理工程师作为独立的第三方来管理合同，而由驻现场的业主代表监督和管理合同的实施。业主代表的工作职能相当于监理工程师，但没有作为第三方行使职能的概念。因此，这些国家的国内工程不采用FIDIC合同条款，而是采用本国编制的合同文本。
3、索赔处理——国际水利水电工程建设合同管理的重要内容
一般说来，国际水利水电工程建设的业主要将其主要精力放在商务与社会活动上，而合同管理则委托监理工程师执行。如小浪底工程的业主人员只有130多人，主要从事资金筹措、征地移民、外部环境改善、电厂筹建、滚动开发和机构改革与发展等方面的工作，由员工多达450人的小浪底工程咨询有限公司对工程行使合同管理权。在FIDIC合同条款的全部72项条款中，有45项条款涉及到监理工程师的权力，其目的完全是将监理工程师置于合同管理的主导地位。
必须正视这样的客观现实，在国际水利水电工程建设的合同管理中，业主和承包商的经济利益目标是相反的，业主希望为获得工程而尽可能少的花费资金；而承包商则希望通过施工，利用一切机会尽可能多的获得业主的报酬。这就决定了合同管理中的一切问题都将和经济利益密切相关。而合同双方在经济利益上的矛盾往往通过索赔与反索赔体现出来。据统计，一般国际合同的索赔额占工程支付总额的7～8％以上。尤其是近十多年来，国际工程承包商的纯利润逐年有所下降，而施工索赔的案数每年均在增加，年平均增长率达10％以上，索赔额的增长速度大于工程投资额的增长速度。另据有关资料，90年代初，全世界国际工程承包商提出的索赔要求占合同价的比例高达200％，最终解决的比例也高达20％。即如是在建立了相当完善法规体系的发达的欧美国家，进入90年代以来的索赔百分率也已高达9％左右。由此可见，对索赔的处理则成为监理工程师合同管理的重要内容之一。
在国际水利水电工程的合同实施中，合同变更和不利的自然条件是最常见的索赔因素，其索赔额度所占比重甚大。例如在我国鲁布革水电站引水隧洞国际承包合同实施中，一共发生了21起索赔事件，其中仅不利的自然条件的索赔额占全部索赔的比例高达61％。值得引起注意的是，我国目前正处于改革开放之中，规范社会主义市场经济的各项法律和法规尚处于不断建立和完善之中，因此，在我国当前乃至今后的国际水利水电工程合同管理上，由于后继法规的问题引起的索赔将是不可避免的。如目前正在进行建设的二滩水电站和小浪底工程均遇到了这样的情况。以小浪底工程为例，自1994年9月主体工程开工至1997年7月，国际承包商所提出的索赔共59项，对这些索赔进行归类分析后发现，整个索赔主要反映在两个方面，其一是由后继法规引起的；其二是属于设计变更和不利的自然条件方面。在这两个方面的索赔中，尤以后继法规的索赔占有更大比重。从1994年1月开始，我国实施税制改革，将原产品税、增值税、营业税及工商统一税的有关规定取消，国内、国外企业均执行统一的增值税、消费税和营业税，相应合并或调整了税率。为此，承包商提出了高达1.38亿元的巨额索赔。
上述可以看出，我国国际水利水电工程合同实施的索赔管理应着力于以下三个方面的内容：后继法规、合同变更和不利的自然条件。
后继法规，其内容往往与水利水电工程技术相差甚远，而我国的监理工程师和工程设计（编标）者大都为工程技术专业出身，要研究、弄懂和掌握具有复杂内容且专业性较强的法律和法规，无疑具有相当大的难度，然而，要公正合理地处理这方面的索赔问题，就必须正视工程技术与有关法律和法规之间的联系，下大气力去研究有关的法律和法规问题，忽视了这一点，就有可能吃大亏，就会使国家利益遭到损害。如在小浪底工程施工的承包商提出的关于增值税方面的索赔额高达1.33亿元，监理工程师经过深入研究，多方咨询和详细测算，认为按照我国税制改革“保持税负平衡”这一精神，不仅不会增加承包商的额外费用，而且承包商从税制改革中反而是受益的。不可否认，随着我国社会主义市场经济的逐步建立和完善，今后不可避免地还将会有一系列的法律和法规颁布实施，从事我国国际水利水电工建设的合同管理者，必须对此引起高度的重视。
国际水利水电工程施工的经验告诉我们，任何合同制订得无论多么详细，都不可能包含工程建设过程中出现的一切问题。施工过程的动态规律决定了设计变更、施工程序和施工方法的变更、设备与材料的变化等一系列合同变更。如在鲁布革水电站引水隧洞施工中，发生各种合同变更数10项，二滩水电站开工后的前三年，发生各种合同变更40余项。应该承认，变更对合同双方来说也许都是有利的，对于业主，随着施工过程中发现的问题或客观条件的变化，进行必要的工程变更，可使工程建设更加完善，有利于节省投资和发挥工程效益；对于承包商，由于实施业主和监理工程师提出的工程变更，便可取得经济补偿和改变工期的机会，增加自己的合同价格，并在必要时进行施工索赔。但也不可否认，正是由于合同的变更，往往引起合同双方的争议。如小浪底工程仅某一标承包商就提出变更申请多达100余项，监理工程师在评估时，对其中的一些变更所确定的单价与承包商要价相差较大，以致于在监理工程师发出“决定”后，承包商对“决定”表示不满，并相应发出准备付诸仲裁的意向通知。因此，监理工程师在进行合同管理时，应特别慎重对待合同变更问题。合同变更不仅要考虑技术方面的因素，而且还要考虑合同上的利弊得失，否则，我们就会面对这样的情况：有些设计方案变更，可以直接节省一笔投资，但承包商却为此而提出的索赔额可能远远高于设计方案变更所节省的投资。这样的教训我们是有的。对于确属特别需要的合同变更，监理工程师应在下达变更指令时，向承包商说明支付方式，尽量取得一致意见，并在承包商申报月进度款时予以支付，力求避免将合同变更的价格调整转化为承包商的索赔。
在国际水利水电工程建设中，承包商惯用FIDIC合同条款通用条款中的“遇到了现场气候条件以外的外界障碍或条件，在他看来这些障碍和条件是一个有经验的承包商也无法预见到的”进行索赔。这类性质的索赔发生的机率很高，因为在“无法预见到的”和“可以预见到的”之间很难划分明确的界限，承包商往往混淆施工中出现不利地质条件的可预见性，把其责任转嫁到业主头上。对此，合同管理人员和工程勘测设计部门必须给予足够的重视。为预防这样的索赔，监理工程师应加强地质监理工作，作好地质预报，指示承包商对重要的地质问题及时采取措施，特别紧急情况可立即作出处理和有关费用的决定，以防患于未然。同时，严格监理承包商的施工方法，以对此类索赔作出公正合理地解决。当然，勘测设计部门在前期工作中加强勘测工作深度，并尽可能地向承包商提供详尽的地质资料，对防止此类索赔事件是非常必要的。
国际水利水电工程建设合同管理的实践表明，要求监理工程师对承包商索赔的处理必须具备快速反应能力，特别是对一些合同争端，若处理及时、迅速，可避免许多索赔事项，有利于工程建设。否则，反应迟缓、错过时机，必将对工程进度带来极大的不利影响。如在某大型国际水利枢纽工程导流洞的施工中，几条导流洞相继发生塌方，国际承包商提出对断层带进行重新估价，并对由业主提供的由国内其它施工队伍先期施工的上导洞顶拱支护表示怀疑，要求沿上导洞全长进行重新支护，同时提出了索赔工期及费用意向，监理工程师没有同意，之后，承包商自行停止了导流洞施工的全部工作，时间长达2个月。应该指出，在国际工程施工中，承包商主动提出停工的权利极为有限，唯一的合同条款是FIDIC合同条款通用条款第69.4款提出的“承包商暂停施工的权利”，即当业主在规定的应付款时间期满后28天之内，未能按监理工程师的任何证书向承包商支付应支付的款额时，承包商可在提前28天通知业主并将一份副本呈交监理工程师的情况下，暂停工作或减缓工作速度。显然，承包商在导流洞施工中的全面停工，违反了FIDIC合同条款的规定。按照合同，监理工程师应采取严厉措施。然而，遗憾的是监理工程师在导流洞塌方后未能根据合同赋予自己的权力对承包商的不良表现采取有效措施，同时，就承包商对导流洞塌方应采取何种处理措施反应过于迟缓，发布合同变更通知非常缓慢。承包商提出全部责任应由业主负责，并提出了巨额的索赔及赶工费用。业主为此与承包商进行了较长时间的谈判，导流洞工期一拖再拖。按照FIDIC合同条款，监理工程师应采取如下的操作步骤：面对工程拖期，一定要迅速评估和分清业主与承包商的责任，属于业主的责任，由其付款，剩下的就是承包商的责任，在此条件下，让承包商实施赶工，落实赶工措施。由于没有及时评估和分清业主和承包商的责任（甚至拖了一年之后也没有分清），致使给后来处理这一问题造成了较大困难，这不能不说是一个沉痛的教训。
4、几点建议
国际水利水电工程建设的实践经验反复证明，选择一支称职的监理工程师队伍，是合同管理成功与否的重要前提。我国在推行建设监理制方面起步较晚，随着改革开放的逐步深入和国家经济实力的不断增强，我国利用国际金融组织贷款并采用国际竞争性招标方式选择施工队伍进行建设的水利水电工程前景广阔，因此，如何尽快造就一支称职的监理工程师队伍并相应规范其运作机制，以适应水利水电工程建设的需要，显得尤为急迫和重要。
1）加大监理工程师专业人才培养力度和步伐过去，在计划经济条件下，我国水利水电行业的国际工程基本没有，工程都采用自营方式建设，不需要工程监理专业人才。目前乃至今后，国际工程逐渐增多，就是非国际工程也要大力推行新的管理制度，即业主负责制、招标投标制和建设监理制。要求监理工程师对工程项目施工进行质量、进度和资金方面的监理工作。这种监理制度，虽然在许多细节规定上同FIDIC合同条款中的工程师制度有所不同，还有待完善，但基本上已同工程师的监督管理作用趋向一致。目前，我国水利水电行业的高等院校均未设置工程监理的本科专业，建议尽快设置这一专业，以适应建设形势的需要。对这一专业的要求，不仅要学习工程建设的专业知识，而且要掌握合同知识，熟悉国际上普遍采用的标准合同条款和国际惯例，以及与工程建设相关的法律和法规。所有的国际工程，无论是国外工程还是国内工程，在招投标和合同实施工作中均使用英语，FIDIC合同条款的法定语言亦为英语，因此，要求监理工程师必须熟练地掌握英语。同时，由于国际水利水电工程合同管理的复杂性，需要有计算机进行辅助管理，这就要求监理工程师必须具备熟练地操作计算机的能力。
2）稳定和发展经过国际水利水电工程建设锻炼的现有监理工程师队伍
我国从80年代中期开始有国际水利水电工程，如鲁布革水电站、水口水电站、引大入秦工程等，经过这些国际水利水电工程建设的实际锻炼，产生了一批具备国际合同管理能力的监理工程师，但由于没有得以保留，在进行二滩水电站、小浪底水利枢纽工程、引黄入晋等国际工程建设时，重新组建监理工程师队伍，一切不得不从头开始，重新“交纳”昂贵的学费。目前，上述三项工程正在建设之中，无疑，在工程建设完成后，必将产生一批既懂工程技术、精通合同管理，又有国际工程管理实践经验的监理工程师。建议有关方面和有关部门应吸取以往的教训，采取必要的措施，稳定和发展这支在国际工程实践中成长起来的监理工程师队伍。
3）管理体制上要保证监理工程师处于独立的“第三方”地位监理工程师不属于业主和承包商之间的合同的一方，应为独立的“第三方”，他将和业主之间按照FIDIC推荐的“业主和咨询工程师之间协议书国际通用规则”格式签订协议。FIDIC合同条款规定了“工程师行为公正”，即他在合同法律上所处的地位赋予他工作上的独立性，要求自行作出决定，而不是偏袒合同的任何一方。在他采取可能影响业主或承包商的权利和义务的行动时，应倾听和考虑业主和承包商双方的观点，然后基于事实按合同要求作出决定。按照FIDIC合同条款要求，监理工程师应是独立的“第三方”，工程监理作为一种行业应实现社会化。从这一要求看，我国目前国际水利水电工程建设的管理体制尚不同程度地存在着一定的差距，有待进一步规范和完善。
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