BOT项目实施中的主要问题
项目得出：由国营机构或私营机构根据需要提出用BOT方式建设某基础设施项目。
招标准备：委托咨询公司确定技术参数并编制招标文件。
邀请投标：邀请3—5名通过资格预审的投标人准备详细的项目建议书。
开标评标：按招标文件规定的准则评标，对评标结果进行排序。
合同谈判：邀请第一标进行合同谈判，若谈判成功则签约。否则转第二标直致谈判成功，根据需要可以反复谈判。
履约管理：承包商负责对项目进行设计、融资、建设并运营。政府对承包商履约情况进行监督，合同期满后按合同约定接管项目。
在我国，协商方式选择承包商的情况较多，确定技术参数后直接进入合同谈判。与招标方式相比，协商方式成功率较低、成本较大，但有时速度较快。
虽然BOT在国已有十多年的历史但BOT概念在广泛传播是最近两年的事，由于我国很多领域未与国际接轨，各地在BOT项目运作过程中遇到了一些问题。本文介绍BOT动作过程中的一些做法和我国部分地区BOT项目运作的基本情况，供有关方面借鉴和参考。
1．项目准备
根据市场需求提出一个特定项目后，政府需委托咨询公司进行预可行性研究，确定项目技术参数和进行实施方案比较。是否采用BOT方式，主要取决于项目的经济效益，尤其是产品价格，确定采用BOT方式后，政府需要全权委托一家国营公司代表政府运作项目。国营公司的首要任务是项目的前期准备，第一按基本建设程序完成立项和制定规划条件；第二选择承包商，如果采取招标方式选择，则应委托国内咨询公司与一家国际知名咨询公司联合编制招标文件。
2．承包商的选择
承包商的选择有两种方式，即协商方式和招标方式。我国现有BOT项目基本都是采用协商方式，国外应用较多是招标方式。由于BOT方式需要谈判的条件很多，协商方式成功率很低，即使成功，由于缺乏竞争，项目成本往往较高。
采用招标方式选择承包商的主要过程是发表招标广告、进行资格预审、发售招标文件、投标者准备标书、进行资格预审、发售招标文件、投标者准备标书、开标与评标、合同谈判与签约。由于BOT项目前期费用较高，一般初审后选定3—5家正式准备投标。BOT项目标书准备时间较长，一般要6个月以上，政府代理机构要随时解答投标者提出的问题，开标评标后，要对评标结果进行排序，选择2—3家进行合同谈判。首先与第一标进行谈判，若成功则签约，否则转向第二标进行谈判，有时需要进行循环谈判才能签约。
3．特许合同谈判
特许合同是BOT项目的核心，它明确了在特许期内政府和承包商的权利与义务，反映了双方的风险与回报。特许合同的内容涉及项目和产品性能和质量、建设投资与资产寿命、竣工日期及合作期限、产品价格及价格调整公式、资本结构和资本回报、原料供应与产品收购、外汇安排、不可抗力、维修计划、移交条件、奖惩以及仲裁等事项。合同谈判往往集中在经济条款上，如产品价格、价格调整公式、资本结构、产品收购、资本回报、外汇安排等。
制定价格的基础是回收投资、偿还借款、支付运行维护费用和赚取利润。当回报率一定时，价格与项目利用率成反比，因此价格都与项目利用率有关，如电力项目在一定负荷以内确定一个价格，超过该负荷电价要降低；交通项目超过最低通行量确定一个价格，若实际运量低于最低通告量则要提价或延长特许期。项目的市场状况且项目的主要风险之一，通常承包商和贷款方都要求对最低项目利用率担保，这种担保政府要承担一定风险，但同时可以降低产品或服务的价格。在寿命期内，项目产品价格不可避免地要受通货膨胀、汇率和利率因素影响，调整价格时，对于以本国货币支付的价款一般按本国消费指数作相应调整以外币支付的要随汇率变化进行调整。
BOT方式的突出特点是负债比例高，一般为70—90%，因此，BOT方式也叫项目融资方式。BOT融资是有限追索的，偿还债务只能靠项目的现金流量，贷方为降低风险，总希望股本比例高一些。一般来说，借债成本要低于股本回报10%左右，因此政府的愿望是股本比例低一些，不能超过30%。为了获得理想的资本结构，政府南需要承担一定的风险，除为购买协议担保外，在项目遇到困难时可向承包商提供甚至几十家金融机构组成的财团，各机构的借款成本是不同的，如出口信贷机构成本较低，商业银行则成本较高，各机构的借款条件也不一样，在可行条件下选择成本较低的借款结构是很重要的。
BOT项目回报分投资回报和股本回报，投资回报反映整个项目的成本，是政府应该考察的指标，股本回报与项目资本结构有关。回报与效率有直接关系，与价格相比，回报率属于次要指标，因此过分限制回报率会影响投资积极性。采用协商方式选择承包商通过对回报率作适当限制以降低成本是可以理解的，采用招标方式选择承包商时回报率不作为评标标准，评标考虑最多的是产品价格。一般政府不作最低回报率担保，一般政府不作最低回报率担保，但我国有的地区急于促成BOT项目也作了这方面担保。
BOT项目的用户都在当地，而境外投资者偿还债务、回收成本和赚取利润一般都要汇往国外，BOT项目的外汇安排十分重要，在实行外汇管制的国家，BOT项目的外汇兑换需要中央银行或其分行作担保，对于信用等级较低的国家，有时需要设立境外契约帐户；项目收入首迁进入契约帐号，该帐号上存款应能保证六个月的还款需求。有的项目在购买协议中规定一定比例的产品用外汇支付，减少承包商外汇兑换困难。为减少外汇流出，政府可以为项目提供部分本国倾向贷款，尤其是外汇需求较少的公路项目等。
4．项目管理
BOT项目的实施是由承包商完成的，承包商一般不欢迎政府干涉项目，但项目成本的最终承担者是用户，项目的最终拥有者的政府，为保证质量、降低成本，政府对项目实施进行监督并适当参与项目部分工作的必要的。
在没有BOT立法的国家，BOT特许合同签定以后，政府应颁布项目特许条例，将政府代理机构和合同双方的主要权力和义务以法律形式落实下来。项目设计方案直接关系到项目造价、寿命、先进程度和产品质量，尽管设计工作由承包商组织完成，但对于设计方案政府一定要参加审定方可实施。设备选购对成本影响很大，政府应该监督承包商设备招标的公正性，保证以合理的价格买到可靠的设备，政府应派人进行施工监理，一方面保证工期，尤其是高速公路等可分阶段运行的项目。BOT项目最终要移交给政府，在运行阶段，政府应监督承包商的维修工作，保证项目在移交时处于良好状态。BOT项目寿命期较长，承包商要求调整价格是常见的事，为使价格谈判时有据可依，政府应该保留检查项目公司财务帐目的权力。BOT基础设施项目与国家宏观经济关系很大，对于承包商违约一定要严格执行惩罚条款，维护合同的严肃性，减少国家的损失和风险。总之，政府对BOT项目的管理主要是监督特许合同的执行。
5．我国部分地区运作BOT项目的情况
国内普遍采用协商方式选择承包商，有些部门正在准备采用招标方式。
有的省BOT项目较多，除省级政府出面洽谈项目外，有些市政府也开始洽谈。这样，一方面加快了基础设施建设，另一方面造成了一不定期混乱，有的项目给国家造成了损失，有的项目履约没有保证。
BOT项目合同较简单，造成了很多遗留问题，如某BOT电厂的职工宿舍、煤码头和灰场等问题由于合同没有明确的约定，到现在还没有解决。
由于急于成交，BOT项目合同缺少对承包商的入资约束，资金不到位现象严重，造成承包商违约退出，因政府没有处罚措施，浪费很大。
BOT合同中应约定政府对承包商建设运营项目的监督，如沙角B电厂设备招标，由于政府参加了监督，价格降低了5亿港元。
有的地区BOT项目运作比较正规。在项目准备阶段，首先由国内咨询公司进行预可行性研究，然后再委托国际知名咨询公司进行项目包装。政府法制办参加合同谈判，合同签定的同时，政府颁布项目特许条例，使特许条件具有法律效力。
内资BOT项目已经出现，广东省东莞邮电局、上海两桥一路都准备由国内公司作承包商。
由于BOT项目是无追索或有限追索的，贷款方的要求也是较高的，如某BOT电厂贷款方的要求包括项目可研批复、项目合同、购电协议及担保、建设总承包合同、以招标方式选择运营单位、设备保险、电厂产权抵押、向项目公司提供财务顾问等。
有的地区近年车辆增加较多，高速公路效益较好，交通主干线不再采用BOT方式，这也与承包商拿到项目不开工有关。
有的地区同于前几年小电厂建设较多，近年大电厂纷纷投产，电力已供大于求，以至现有BOT电厂电力购买协议履约出现了困难。
6．几点建议
BOT方式不是万能的，它只是基础设施建设的一种方式。对于一个特定的项目，采取哪种方式。应该进行多种方式经济效益的分析论证。
考虑利用外资建设BOT项目的同时，应该注意内资BOT项目的开发。国内机构了解国情，容易交流，因此可缩短开发周期，而且不需外汇兑换和流出。
创造良好的投资环境，降低项目成本，投资回报与投资风险是紧密相关的，承包商一般认为我国投资环境不太好，投资风险较大。因此回报要求较高。投资环境的建设包括经济环境、政治环境和法律环境的建设，值得一提的是BOT项目管理办法的制定对于顺利实施BOT项目是很必要的。
BOT项目结构是极其复杂的，项目的每个环节都关系重大，政府应该聘请专业咨询公司作顾问，争取谈判主动，加快项目进程，从战略角度出发，政府应该注重国内BOT专业人才的培养。
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