浅议河道建设项目管理中急待解决的几个问题
关键词 河道 建设项目 管理
随着社会经济的快速发展和综合国力的不断提高，地方有关单位和个人在黄河河道管理范围内申请建设非防洪工程项目(以下简称建设项目)的情况逐年增多。这些建设项目大多是当地重点工程，与社会经济发展密切相关。但是，这些项目的建设也给黄河防汛工作带来一定的负面影响。所以如何最大限度减少建设项目对防汛和防洪工作的不利影响, 使之有序进行、依法进行、不形成新的行洪障碍,确保黄河防洪安全，就必须要有完善的法律体系作保障，就必须要按照水利部、国家计委联合颁布的《河道管理范围内建设项目的有关规定》及黄委颁发的《黄河流域河道管理范围内建设项目管理实施办法》（以下简称《规定》和《办法》）规定的程序和要求，依法进行管理和审批。所以两文件既是对我们河道主管机关管理、审批行为的规范，也是申请单位所必须遵守的规章。但随着新《水法》、《防洪法》的颁布实施和依法治国的不断深入，广大群众依法办事的意识、能力越来越强，他们对河道主管机关依法行政的要求也越来越高，而《规定》和《办法》在依法办理开工手续和某些管理方面规定的不够详尽，所以在一定程度上已满足不了新时期依法治水的要求，主要表现在以下几个方面：
1. 应规范施工许可审批程序
河道建设项目的批准程序按照《防洪法》的规定共分两步，第一步是审查同意；第二步是依法办理开工手续，二者缺一不可。所以依法办理开工手续是河道建设项目批准程序的重要组成部分，其实质是建设单位要依法申请，主管机关要依法审批。我们黄河系统在实践的过程中将依法办理开工手续定位为施工许可，形式是颁发施工许可证。施工许可从其特征来说属于行政许可的范畴，它是指在法律一般禁止的情况下，河道主管机关根据行政管理相对人的申请，经审查依法赋予其在规定地点、按规定方式进行施工活动的行政行为。所以施工许可证的颁发是一项非常严肃的工作，是一种行政赋权行为，河道主管机关在完成这一行政赋权过程中，就必须要有科学、合理、公正、完善的审批程序来规范许可权的使用，才能更好的调整、沟通行政主体与行政相对人之间的管理关系，保障国家权力的合法行使。而《规定》和《办法》对依法办理开工手续的规定较为原则、笼统和简单，不具有可操作性，使得施工许可审批无程序可循。对此，我们应尽快按照简便、迅速、经济、效率的精神，建立施工许可审批程序(内部行政程序和外部行政程序)，规定建设项目的审批方式、步骤、时限、次序、地点、审报资格等，并建立告知、参与制度。从而更好的规范、制约、监督行政机关的行政行为，保障行政相对人的合法权益，促进行政机关办事效率的提高。
2. 应规范建设项目申请的受理工作
按照行政许可的规定，行政相对人要进行河道建设项目建设，首先应提出申请，同时报送有关建设项目资料，经河道主管机关审查同意后，方可颁发许可证书。在这一过程中行政相对人提出申请是必要条件，这就涉及到相对人申请的受理主体是那一级河道主管机关的问题，在这方面《规定》和《办法》没有做出明确、具体的规定，致使我们在工作中存在着省、市、县河道主管机关可受理，黄委也可以受理的现象，这就显得在受理行政相对人申请方面比较混乱。那么谁应是行政相对人申请受理的行政主体呢？按照一般惯例应是有建设项目审批权限的管理机关，也就是说应是有权签署审查同意的机关。因为行政相对人要进行建设项目建设，只有向有审批权限的管理机关提出申请，不可能向其他机关申请，与此相对应的，也只有法律、法规授予有审批权限的管理机关才有资格受理申请，除此之外的受理只能是代为受理，代为受理是河道主管机关上、下级内部管理的行为。作为代为受理的机关由于受管理权限的制约，不能以自己的名义做出批复同意或否定行政相对人申请的决定，只有按内部管理权限签署同意或否定意见后转报的义务，否则就是越权审批。所以为规范建设项目申请的受理工作，规范河道主管机关内部管理行为，我们就应按照行政主体合法的要求，明确规定那一级河道主管机关有受理何种建设项目申请的法律资格，以避免受理相对人申请行政主体不合法或越权受理的情况发生。
3. 应建立建设项目审查组织，规范审查意见的签署
河道建设项目的建设方案，必须报经河道主管机关审查同意，方可按照国家规定的基本建设程序报请批准，然后依法办理开工手续。由此可见，审查意见是建设项目能否建设的关键和基础，是办理开工手续的重要前提，是综合反映我们管理机关要求、技术标准的法律文书，同时它对办理开工手续也具有至关重要的指导作用。但是由于审查意见的签署受人为因素和外界影响较大，再加之有时有关部门之间关系不协调，配合不到位，极易造成审查意见的简单、不全面，给施工许可手续的办理和今后的建设项目监管工作造成一定困难。所以要确保建设项目审查意见的客观、公正、真实、全面，就必须要有防汛、工管、规划、水行政管理等部门的有机配合，就必须要有专业的审查组织作保障。所以《规定》和《办法》应对签署审查意见的组织形式、职责和审查意见的基本格式、内容等做出明确规定，以规范审查意见的签署工作，消除外界的干扰和人为因素的影响，做到内容、要求、格式的统一，确保审查意见的高质量。建设项目审查组织的形式可以参照技术职称评审的模式组建，审查同意意见的基本格式和内容应包括：建设项目的位置、地点、建设方式、规模、技术和行政管理方面的要求等。
4. 应建立建设项目和许可证管理、监督制度
经批准的河道建设项目在一定时期内满足了堤防管理、建设，河道行洪，河水水质及河势变化的要求，但由于建设项目使用年限大多在十几到几十年之间，其间随着时间推移河床的演变和黄河治理、开发的进行，河势、河道边界条件等均会发生变化，使得一些建设项目在某些方面满足不了黄河防汛的要求，将会给黄河堤防安全、河道行洪、防洪工程建设及管理等工作带来诸多影响，甚至会造成一定的隐患。要消除这些影响和隐患就必须采取相应措施，就必须要加强建设项目施工期间、特别是建成后的防洪安全检查和监督，就必须要与建设单位经常联系要求其履行整改义务。而《规定》和《办法》对建设项目建成后的检查、监督缺少可操作的规定，再加之管理单位随着人员的变化、机构的变迁、地域的不同和河道主管机关缺少必要的检查、监督经费等客观原因，至使建设项目的防洪安全检查、监督流于形式，造成我们对建设项目的基本情况如：是否正常使用，是否移交他用，法人代表是否更换、涉及防洪的责任制是什么、具体责任人是谁、是否进行过更新改造、是否存在着内部隐患等，知道的较少。另外，我们在许可证的管理方面也缺乏必要的管理制度，如许可证的审验、吊销、中止、失效、变更、有效期限等，如何操作都缺少明确的规定。对此，我们应尽快建立建设项目和许可证管理、监督制度，为我们及时掌握建设项目的基本情况、及时发现问题、及时采取措施、及时督促建设项目整改和加强许可证的管理提供法律依据。
5. 减少审批层次 提高工作时效
为提高河道主管机关的办事效率和保障申请人的合法权益，《规定》和《办法》明确授予黄河河道建设项目的审查同意权限由黄委或省河务局行使。同时规定“河道主管机关在接到申请书之日起六十日内将审查意见书面通知申请单位”，这些规定较好的保障了申请人的合法权益。但由于黄河下游河道主管机关管理层次较多，相应审批层次也较多，客观上存在着审批时间较长的问题。从县级河道主管机关受理申请到建设单位拿到审查同意书，需县、市、省河务部门或黄委3－4个管理层次的核准和审批，各层次要完成这一工作均要经过现场查看和勘测、向本级领导汇报、向上级单位汇报，召集有关部门研究、审核有关资料、签署审查意见、起草文件、领导传阅、一把手签发、打印、装订、盖章、邮寄、收发等环节，各环节均需要时间，各层次也均需要时间，期间稍有不协调，就会使宝贵的时间无形流失，有时为了争取时间和服务到位，基层单位还要派专人甚至专车到市、省会所在地的上级机关报送和领取审查意见和审查同意书。各级河道主管机关在完成这项工作中都要做大量工作，投入较多的人力、物力，而我们要无偿完成这些工作，均需时间作保证，均需各级河道主管机关诸多部门的有机配合和大力协作。尽管这样有时还有超过规定时间的情况，造成建设单位对审批时限、上报资料等的不满意、不理解，甚至造成强行开工的局面。所以为较好解决审批时间和上报资料等问题与建设单位存在的矛盾，我们就应当减少审批层次，减化上报手续，变层层审查上报为一级审查批准，直接由有审查同意权限的单位受理申请，然后提交由有关单位、部门相关人员组成的项目审查委员会统一进行现场查看和勘测、集中审查，并签署审查意见，以减少河道主管机关人力、物力的投入，减少中间环节的重复工作，争取时间，提高工作效率，增加审批的透明度，避免暗箱操作。
6. 加强河道建设项目管理的宣传工作
《防洪法》对河道建设项目的管理、审批明确规定“其可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准前，其中的工程建设方案应当经有关水行政主管部门根据前述防洪要求审查同意。”在社会主义市场经济条件下，由于建设项目的大小不一、立项批准渠道不同，时有建设单位未按《防洪法》要求在立项前履行建设项目审查同意手续的情况，不知道办理审查同意手续的标志是颁发审查同意书。而是在完成立项手续、施工任务下达，组织大批施工队伍、设备进场开始施工之后，或是被基层单位水政人员巡查发现，对他们的违法行为进行调查、查处，责令他们停止施工时，才被动或边施工边到河道主管机关进行申请或补办有关手续。由于他们的这种违规操作，一方面他们要争取工期，对审查意见的时间要求比较紧迫，对申报的资料准备的比较仓促，往往达不到规定标准，满足不了审查的要求，致使审查过程较长，极易使建设单位产生不理解和某些方面的误会，认为是故意刁难，拖延时间；另一方面也迫使审批单位不得不将审查同意和施工许可合并为一步走，给河道主管机关的工作造成了一定的压力和不规范。对此状况，我们一方面要加强对河道建设项目管理的宣传工作，普及河道建设项目管理方面的法律知识，进一步提高广大群众的法律素质和以法办事的能力，另一方面我们内部也要规范审批程序，增强审批工作的透明度，以得到建设单位对我们工作的理解和支持，共同搞好建设项目的管理、审批工作。另外对这种违规操作的行为是否能建立相应的处罚制度，以规范建设项目审报工作。
河道建设项目的管理既是法律赋予我们的神圣职责，又是河道主管机关行政管理对外形象的窗口，这就要求我们在管理中必须做到行政主体、行政范围、行政行为、行政程序合法，才有利于建设项目管理工作的有序、健康发展，但由于现有规定的不完善、不具体，在一定程度上影响了建设项目的规范化管理，所以应尽快对《规定》和《办法》进行修改、补充和完善。
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