政府在建立和规范建筑劳务分包制度中的作用
一、问题的提出
自上个世纪90年代以来，伴随我国基础设施建设、城市化进程及房地产业的快速发展，建筑业获得了极大的发展机遇，建筑业从业人员的数量和规模日益扩大，其中95%以上的新增从业人员来自农村的剩余劳动力。一方面，农民工在促进我国的经济发展、加快城市建设进程、繁荣农村经济以及提高农民收入等方面做出了非常大的贡献。另一方面，所涌现出的庞大建筑劳务队伍也给我国建设市场带来了许多问题，严重地扰乱了我国建设市场的秩序，以至引发了一些严重的社会问题。因此，如何培育、引导和规范建筑劳务市场，建立和规范建筑劳务分包制度，促进建筑业健康快速发展、构建和谐社会，是各级建设行政主管部门乃至各级人民政府亟待解决的现实问题。
二、我国现行的建筑劳务分包制度
（一）建筑市场劳务分包制度的现状2001年建设部在《建筑业企业资质管理规定》中提出了劳务分包企业的概念。当时建设部将建筑施工企业划分为施工总承包、专业承包和劳务分包3个层次。目前全国已建立7500家左右劳务分包企业，占建筑业企业总数的9.3%，其中农民工3201万人，约占从业人员总数的82%，在册劳务人员约290万人，占3000多万建筑从业人员的9.1%.近年来，建筑劳务人数年均增长速度达1.6%，高于全国从业人员总数同期增长1.2%的增长速度。因此，大力扶持、发展劳务分包企业是构建科学、合理行业组织结构的重要环节，也是建筑业持续、健康、快速发展的保障。
（二）当前建筑市场劳务队伍的组织形式目前我国建筑市场劳务队伍的组织形式主要有3种：一是劳务分包企业，以独立企业法人形式，提供劳务分包服务；二是施工总承包企业和专业承包企业自有的劳务作业班组；三是“包工头”带队的零散用工。
（三）目前建筑劳务分包制度存在的主要问题
1.与建筑劳务分包制度配套的法律法规不健全。建设部在2001年颁布的87号令《建筑企业资质管理规定》中提出了劳务分包的概念，并在2004年的一些文件中，对建筑劳务分包企业的资质管理做出了规定，但是这些文件侧重点都在明确建筑劳务分包企业的资质管理，而对于建立劳务分包制度缺乏必要的法律依据。同时，由于我国的建筑劳务分包制度提出的较晚，全国大部分地区也缺乏相应的地方法规规章。
2.建筑劳务分包有形市场建设滞后。我国推行建筑劳务企业化的时间比较短，相关利益各方的认识不充分，对于建筑劳务分包企业的政策宣传、引导、管理机制不健全，目前建筑劳务分包市场处于培育和引导发展阶段，并且总承包企业以及专业承包企业依据自身的资金、技术、管理优势同劳务分包企业在场外进行交易，承发包双方的合同关系不规范，缺乏有效的监管，全国大部分地区尚未建立真正的有形劳务分包市场。
3.符合资质的建筑劳务分包企业不能够满足市场需求。目前，我国真正符合资质要求的建筑劳务分包企业数量少，出现了供不应求的局面。一方面，一些总承包企业和专业承包企业依据自身的优势参与了中小工程的竞争，占据了巨大的劳务分包市场，而不少劳务分包企业不能与之抗衡，制约了建筑劳务分包企业的发展。另一方面，大多数农民工队伍组织涣散，受教育程度低，缺乏必要的职业技能培训，整体素质不高，不能够适应市场经济和企业发展的需要。这在一定程度上也成为农村剩余劳动力向建筑业有效输出的“瓶颈”问题，从而也阻止了建筑劳务分包企业的发展。
4.对建筑劳务分包市场缺乏有效的监管。由于相关的配套法律法规不完善、不健全，使得建筑业企业在交易时无章可循，行业主管部门在执法监督时无法可依。同时，建筑劳务分包有形交易市场的建设滞后引起承发包双方场外交易的“有市无场”的局面，劳务分包企业缺乏交易平台，交易双方行为不透明、不规范，建筑劳务分包市场缺乏有效的监管。
三、政府在建筑劳务分包制度中的作用
（一）完善相关的配套法律法规建立健全相关的配套法律法规是规范建筑劳务用工、建立建筑劳务长效管理机制的首要任务。国家和地方各级政府要完善相关的法律法规，明确建筑劳务分包企业的法律地位，使建筑企业的劳务市场交易、政府的市场监管有法可依。
一方面，要修改《建筑法》中规定的总承包企业必须自行完成工程主体结构的不合宜条款，促使有实力的大中型承包企业和专业承包企业的两层分离，加快建设劳务分包企业使其成为独立的法人实体并参与劳务分包市场的有序竞争。另一方面，要对劳务分包企业的市场进入界定、资质管理、劳务用工的合同规范、劳务基地建设、劳务用工的社会保险、总分包合同管理、劳务分包各方的行为准则和权利义务关系制定比较完善的法律规范文件。
（二）建立和完善建筑劳务分包有形交易市场
1.创建交易平台，提供劳务分包信息。通过建筑劳务分包交易市场的建立，为施工总承包企业、专业承包企业、劳务分包企业与建筑劳务作业人员提供各种信息服务，包括劳务需求信息、劳务队伍信息、政策法规信息、工程承发包信息、劳动力价格信息等。为总分包企业和劳务作业人员提供更好的服务，改变目前“有市无场”的局面，为交易双方搭建良好的交易平台，促进交易行为的发生，使总分包交易行为规范化、透明化。
2.实现劳务分包企业的市场准入和有效监管。一方面要规定劳务分包企业必须在交易市场进行资质登记备案，淘汰那些无资质的“包工头”式零散用工，超资质承包工程等行为，严格了市场准入管理。另一方面要求总包企业必须使用在交易市场进行资质登记备案的劳务分包企业，防止劳务分包企业的垫资、施工企业的任意压价、拖欠劳务费等扰乱建设市场秩序的行为。通过劳务交易市场的建立来规范总分包交易行为，遏制交易双方不签订合同、签订阴阳合同等行为，杜绝违法转分包、暗箱操作等情况的发生。
3.保护农民工的合法权益，避免拖欠工程款。对于那些没有对农民工进行专业技能培训、安全知识教育的劳务分包企业，由于不符合资质规定，便不能够在劳务分包市场进行备案登记和交易，不能够承接劳务分包合同，这就从源头上保护了农民工的合法权益，同时也减少了工程的质量和安全隐患。还可以通过对劳务分包企业的审查，发现不同农民工签订用工合同或者不签订规范的合同，不为农民工办理工资卡等支付工具，不为农民工办理社会保险等行为，这样就加大了清理拖欠农民工工资问题的工作力度，建立起预防和惩戒拖欠工资的长效机制，维护了农民工的合法权益。
（三）加强对建筑劳务市场的监管
1.严把市场准入关。要明确规定劳务分包企业从事分包施工活动必须进入分包工程交易中心进行备案，总包与专业承包企业在从事施工过程中都必须使用符合要求资质的劳务企业，同时也应引导总包企业及专业承包企业尽快实现两层分离。所有劳务企业必须在交易中心为工人办理劳动合同、工资卡和工伤保险等，使劳务分包企业合法有序地进入建筑市场。建筑劳务分包交易行为必须在各地区建筑劳务分包有形交易市场进行场内交易，统一签订国家相关部门制订的劳务承包合同，实现交易行为的规范化和透明化。通过市场准入制度，加强对劳务分包企业的监管。
2.严厉打击违法违规行为。严厉打击劳务分包不使用有相应资质的劳务企业，将劳务作业分包给没有资质或低资质的非法用工行为；转包、挂靠、非法分包行为；用工单位私拉乱招、不按照相关法律法规的规定同工人签订劳动用工合同的违法行为；不对农民工进行岗前职业技能、安全知识教育培训，无证上岗的行为；不为农民工办理社会保险，无故克扣、恶意拖欠农民工工资款，侵害农民工合法权益的行为。对违反这些规定的相关企业和责任人，除可进行经济处罚外，还可通过与企业的不良记录进行挂钩，在相关的市场准入、资质管理、招投标活动等方面进行处罚。
3.建立工程信息管理制度。对工程建设信息实行网上公示制度，对工程名称、工程承包内容、工程工期、工程所要求资质等级的劳务企业等信息进行登记备案，可通过该制度重点审查劳务企业是否具备相应的劳务资质要求，劳务作业人员是否获得、具备相应的上岗资格，劳务作业人员数量及工种配备是否能够满足工程建设要求要求等，实现对工程承发包双方的动态管理。通过网上审查的劳务作业信息，可以对劳务作业及农民工工资发放情况进行动态监控。推广劳务用工实名制，对劳务作业人员的基本情况，如姓名、籍贯、工种和岗位证书编号进行网上登记备案，以便进行有效监控。
（四）建立健全建筑劳务分包服务配套机制
1.加强劳务基地建设，促进劳务输出。政府部门要选择劳动力资源丰富、具有建筑业传统特色的城市和地区，发挥本地区的工种优势，加快建筑劳务输出基地建设，促进劳务输出，实现农村剩余劳动力向建筑劳务的有序有效转移。要给予那些建筑业发达和基础条件好的城市和地区一定的政策倾斜，加大扶植培育力度，重点培育一些有特色、有优势、有品牌的示范劳务基地，通过品牌劳务基地和劳务企业的示范带动作用，改变建筑业劳动力资源地区分布不平衡状况，局部带动全局。
2.完善建筑劳务培训和技能签订体系，提高劳务输出质量。要大力加强农民工技能培训，对进城务工知识、法律法规、安全知识进行引导和教育，提高农民工的整体素质，提高工程建设质量，降低工程安全隐患。政府相关职能部门要采取各种措施，制定建筑职业技能培训规划文件，合理引导建筑施工企业、建筑劳务分包企业开展技能培训。在培训资金来源方面，政府部门可投入适当比例的农民工培训经费，并拓宽培训资金的来源渠道。在培训渠道方面，要积极同建筑大中专院校的教学力量、现有企业培训部门、行业协会的培训机构合作，充分利用各方面的资源，拓宽培训渠道。在培训方式方面，要根据理论培训和实践培训相结合、现场培训和课堂培训相结合的原则，注重劳务作业人员实践技能的提高，广泛开展建筑技能竞赛并增加激励机制，切实提高培训的质量和效果，为劳务分包企业输出高质量的建筑劳务队伍。同时要在全国范围内，加强建筑职业技能签订机构建设，对来自任何培训机构的劳动力进行技能签订，只有通过技能签订的劳务作业人员才能够进入建筑劳动力市场，把握好市场准入关，实行持证上岗，为建筑业和劳务分包企业提供符合质量的劳动力队伍。
3.其他一些配套机制。简化建筑劳务分包企业资质审批程序，可结合本地区的实际情况，将资质审批权限适当下放，简化审批程序，随到随批，为劳务企业的发展提供便利条件。根据劳务分包企业处于培育建设阶段，可给予这些企业一定的税收方面的优惠和扶持。鼓励现有的成建制度的建筑劳务队伍进行工商注册，获取资质证书。引导符合条件的“包工头”通过合资入股成立建筑劳务分包企业或转化为合法的企业职工。引导大型施工总承包企业作业层成立建筑劳务分包企业，低资质等级的施工总承包企业向建筑劳务分包企业转化，促进劳务分包企业的发展。
四、结语
对于我国建筑劳务分包制度的建立和培育，各级政府起着关键的作用，尤其是在建筑劳务分包制度不规范的情况下，各级政府更是任重道远。如何建立和规范建筑劳务分包制度，并对其实现有效的监管，是目前各级政府需要认真研究的课题。（考试考试网编辑整理）
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