改革政府项目管理模式实现政府和企业的双赢

　　对于如何管理好政府工程建设项目是世界各国一直在探索的问题，这对于发展中国家来说更是如此。世界银行报告曾指出：在大多数国家，政府工程项目效益相对低下且浪费严重。有些研究报告甚至指出，与发达国家相比，发展中国家的政府工程其效益大约低３０％左右。现阶段，我国城市化进程的不断加快，特别是基础设施等政府工程投资增长迅速，这一方面为建筑业提供了广阔发展空间，同时也对政府的工程项目管理水平提出了新的和更高的要求。有效的政府工程建设管理模式，不仅能确保政府投资效益的有效发挥，同时也能为建筑企业带来更多的机会，实现双赢。本文作者李世蓉女士，重庆大学教授，现为重庆市沙坪坝区副区长，主管城建。本文特别介绍了一种新的政府工程建设项目管理的模式，即重庆市沙坪坝区政府设立的公共工程局，对于如何推进政府项目管理模式是一次有益的探讨。

　　政府工程建设项目可采用的发包方式由于工程建设项目的类型、特征以及环境条件的不同，加之政府业主对工程建设项目管理经验的不同，这就使得他们对项目各参与方依赖的程度不同。委托社会单位对工程建设项目进行管理就是政府业主对一种外界力量的依赖。而项目管理的范围又体现了政府业主对被委托单位的依赖程度。类似地，业主对承包商的依赖程度则可以通过采用不同的发包方式来体现。这就是说，对于不同的项目采用不同的发包方式对政府工程建设项目的业主来说是非常重要的。

　　然而，目前我国的发包模式比较单一，这一方面与国家的有关政策引导有关；另一方面，无论是业主还是承包商对除按传统方式以外的其它发包方式缺乏了解。因此，拓宽政府工程建设项目的发包方式，不仅对作为业主的政府，而且对于承建工程的建筑企业来说都是非常必要的，是实现双赢的重要途径。事实上，国外通常采用的发包方式有多种，但从其特征和性质来看，可以归纳为六种，即：传统方式、设计施工总承包方式、管理承包方式、管理咨询方式、合伙方式和私人融资方式。国内在一些项目上也对这些方式有所应用，但很有限。政府工程建设项目应积极采用不同发包方式，以获得项目的最佳效果。

　　改革政府业主自身管理模式的必要性和紧迫性借鉴国外做法，政府工程建设项目的管理模式一般可以分为以下三种：

　　１）自行管理。当政府的有关部门有较强的管理能力（有的还有设计能力）时，工程建设项目管理全由政府部门负责。

　　２）部分自行管理。当工程建设规模较大，或政府管理力量较小时，政府管理部门将部分管理工作委托给社会单位来完成，其工作内容在项目管理委托合同中明确。

　　３）全部委托社会单位进行管理。当政府有关部分没有相应的管理人员或工程规模太大时，往往会全部委托社会单位进行项目的管理。

　　无论采用以上何种管理形式，对充当政府工程建设项目的业主来说，一种方式是各部门自己建立的项目管理班子（通常所说的基建班子），即传统的组织形式，另一种是政府集中建立的专业性较强的项目管理班子（通常所说的工程局、公务局等）。

　　目前国内许多城市的地方政府大多采用的是传统的组织形式，这种状况应逐渐改变。

　　由于传统的组织形式所存在的弊端，许多国家和地区一直在对政府工程建设项目管理的组织形式进行着不断的探索和实践。例如，香港环境运输公务局就是典型的负责政府工程建设项目的机构，其下设若干的署，如建筑署、土木工程署、渠务署、机电工程署、路政署、拓展署、水务署等。分别负责政府办公楼、学校、医院、图书馆、新市镇、道路、给排水等政府工程建设项目的管理。

　　英国政府在大规模投资工程建设项目的时模投资期，也曾设立相对集中的项目管理机构来负责管理政府财政投资的工程建设项目，即有名的公共服务代理（Ｐｕｂｌｉｃ Ｓｅｒｖｉｃｅ Ａｇｅｎｃｙ——ＰＳＡ）。新加坡建立的公共工程局具有１００多年的历史，在新加坡的城市化进程中发挥了巨大的作用。后来由于政府工程建设项目的逐渐减少，该公共工程局于１９９９年私有化，成为现在的新工集团（ＣＰＧ集团）。

　　我国近年来在此方面也开展了许多的尝试，通过专业化的管理，使政府工程建设项目的投资效益得到了更好的体现，如城市级的深圳市建筑公务署，珠海市政府投资建设工程管理中心，以及区、县级的重庆市沙坪坝区公共工程局，深圳市保安区公共工程局等。

　　一些地区还采用企业化模式来组织建设和管理政府的公共工程建设项目。重庆市在此方面的尝试比较突出，建立了若干个负责政府工程建设项目、以企业化形式运作的项目建设管理班子，如重庆市城市建设投资公司，重庆市城市建设发展有限公司，重庆市地产集团，重庆高等级公路建设投资有限公司等。他们在城市的基础设施项目和公益性项目建设中发挥了很大的作用。

　　政府自身项目管理水平急待提高政府工程建设项目的成败与代表业主的项目管理人员的能力和水平密切相关。多年来，国家一直极力推行业主项目管理，先后提出具有不同委托形式和委托范围的业主项目管理模式，如建设监理，招标代理，业主代理，代建制等。其目的就是要提高政府工程建设项目管理的专业化水平。然而，在许多地方政府，采用政府部门自行管理的方式仍然非常突出，对许多政府工程建设项目采用由临时组建的基建班子负责组织实施，许多单位缺乏建设所需的工程管理、技术人员，不具备与项目管理相关的专业技术、经验和水平。此外，项目结束机构即行解散，造成了人、财、物和信息等社会资源的浪费。

　　事实上，对政府工程建设项目无论是采用自行管理还是委托社会单位进行管理，最为重要的是管理者是否有能力和水平来管好项目，此外还有管理的经济性问题。更需要提起注意的是，即使采用委托社会单位管理项目，政府业主仍然需要专业人士来承担项目的管理（从事被委托内容以外的管理以及对提供项目管理的社会单位的管理）。这一点往往被大家忽略。正是基于这方面的考虑，一些欠发达地区，由于专业化的项目管理公司的缺乏，加之政府业主能力和水平的薄弱，应在城市建设高速发展的时期设立集中的政府公共工程管理部门。

　　要达到政府工程建设项目的专业化要求并不是一件容易的事情。在英国建筑领域的５０多种职业资格中，业主项目管理者的职业资格是５级，即最高级。由此可以看出，业主对工程建设项目的管理是一项高水平的管理，需要专业人员来胜任。（考试考试网一级建造师编辑整理）