浅谈政府性投资项目决策阶段的造价控制

政府性投资项目工程造价控制贯穿于项目的全过程，即项目决策阶段、项目设计阶段、项目施工阶段都关系到建设项目的造价控制。要全面而有效地控制工程造价并及时纠正建设工程项目进展过程中可能发生的偏差，取得社会效益与投资效益的最优化，就必须对影响工程造价的三个阶段实施全过程的控制。笔者结合近年来财政性投资项目财务管理的工作实际，对项目造价控制的第一阶段，即项目决策阶段的造价控制谈一点自己的看法。

一、项目决策阶段工程造价控制的重要意义
近几年来，随着财政收入的不断增长，上级财政转移支付和部门补助的力度不断加大，以投资公司、项目公司、担保公司形式出现的政府投融资平台不断增多，客观上增强了政府以小财力办大事的决心和信心，政府性项目投资不断加大，在这种情况下，做好工程造价的控制工作，对保证和加速经济发展、化解财政风险具有极其重要的意义。
项目决策阶段工程造价的控制，对整个建设工程造价的控制具有纵揽全局的决定性作用；项目决策的内容是决定工程造价的基础，直接影响到决策阶段之后的各个建设阶段工程造价的确定与控制是否科学、合理。因此，项目决策是整合现有国有资产，使人力、物力、财力等有限的资源得到充分利用的纽带，更是确定项目的建设规模、用地规模和编制投资估算的依据，为下一步实行限额设计打下基础，为项目的管理、监督和绩效评价提供强有力的依据。

二、目前政府性投资项目决策过程中存在的问题
2005年省政府颁布了《浙江省政府投资项目管理办法》，为规范政府性投资项目管理，健全科学、民主的政府项目决策和实施程序，优化投资结构，提高投资效益起到了积极的作用；但在实际操作中就项目的决策程序，仍存在一些亟待改进的的方面，突出表现在以下两个方面：
1.项目储备制度不完善。虽然政府性投资项目综合管理部门每年牵头编制《政府性资金项目计划表》，在其中也区分了续建、新建和前期预备项目，该计划实质上担负了项目储备库的作用，但仍存在较大缺陷：一是《政府性资金项目计划表》实质是各单位下一年度或以后年度拟建项目的汇总表，应从国民经济和社会发展中长期规划、区域规划、专项规划和发展建设规划方面进行科学论证，以确定项目是否列入储备库，但该项工作做得不够深入、细致；二是项目储备存在着重大的漏项和缺项，对一些已提升到政府工作日程和行业发展规划的项目未列入项目储备库，即《政府性资金项目计划表》。
2.项目年度投资管理及具体项目决策中部门把关不严。一是年度项目投资计划与财政部门的预算不相衔接，计划投资总额与年度计划投资大于财政可安排资金额，或只明确资金来源未具体落实资金，有的甚至无法落实资金；二是在具体项目的决策建议中相关部门在项目从储备转开工、项目的建设规模、项目的用地规模上较多地考虑了条块的要求以及项目建设的适度超前、预留发展空间上，财政部门则从财力和建设过程中的基建财务管理出发较多地考虑了项目的建设标准及投资估算额上。对省政府185号令有关“政府投资项目必须落实资金或明确资金来源。未落实或未明确的，不得列入年度政府投资项目计划”等规定执行不力，未能在自身的职责范围内按照相关规定客观、实事求是地发表意见。
以上情况的产生，首先导致国有资产不能够合理的整合、利用，表现为一方面固定资产大量的闲置、建成不久的资产大量拆除，另一方面政府性项目投资大量增加；其次使政府办公会议对项目投资的审议缺乏科学、合理的依据，影响了财政预算的刚性，客观上推动了政府显性或隐性负债的增长，在资金调度出现瓶颈的时候，对社会的稳定也将直接产生影响。

三、解决政府性投资项目造价控制在决策阶段存在问题的对策
（一）把政府性投资项目造价控制在决策阶段应考虑的几项原则
为确保政府性投资项目决策的科学、合理和透明，保证项目的顺利实施和开展，在决策阶段应考虑以下原则。
1.必要性原则。衡量政府性投资项目的必要性，必须以财政对基本建设支出安排的资金为基础，根据建设单位项目建议书，科学地决策储备项目和开工项目，避免政府性投资项目面广线长局面的出现。
2.合理性原则。从区域层面来说，要考虑区块规划布局的科学性，着重解决资源整合和资源共享问题，如报告厅和大型会议场所的公用或有偿公用；从单个工程项目来说，要考虑内部布局的合理性，如功能的可变性。
3.经济性原则。一是要考虑建设成本的经济性，在适度超前、预留发展空间的前提下，确定建设标准水平如外墙立面选材、装饰的标准等，确定大型设备选用如电梯等；二是要考虑运行成本的经济性，如确定是否建高层建筑还是多层建筑，是采用中央空调还是单机空调等。
（二）应改进政府性投资项目造价控制在决策阶段的几项工作
1.切实做好基本建设投资预算编制工作，是在决策阶段控制政府性投资项目造价的基础。当前政府性投资项目资金来源主要来自于三大块：预算内安排、国有资产置换收入（如土地出让金收入）、政府负债。因此政府性基本建设投资预算编制必须基于此，特别应该注重国有资产置换收入和政府负债之间此消彼长的关系，解决好资产置换和资金实际到位的时间差问题，以财政预算的透明化来促使政府性投资项目决策的科学化和规范化。
2.注重政府性投资项目储备库的建设，加强年度投资计划的编制和具体项目决策建议的提交，是在决策阶段控制政府性投资项目造价的深化。对列入项目储备库的项目要认真做好项目前期工作，并进行充分的咨询论证；投资综合管理部门编制年度投资计划必须与财政部门的基本建设预算相衔接；在具体项目的审核中，要严格按政府性投资项目管理的相关规定，要敢于执行政策、善于执行政策。在具体操作中可采取诸如制定统一的建设标准、装饰标准，以加强政府性投资项目的投资总额，防止攀比现象的发生。
3.强化政府性投资项目投资估算的编制，真实反映项目建设资金的落实情况，是在决策阶段控制政府性投资项目造价的具体落实。投资估算是基本建设前期工作中的重要环节之一，它作为设计任务下达的投资限额，对初步设计概算起控制作用。为确保投资估算编制工作的顺利进行，投资估算应委托符合资质的中介机构进行编制，财政性项目投资综合管理部门和财政应加强对投资估算的复核和审查。同时，对确定的投资总额必须落实资金来源，特别是对用未处置的资产处置收入作为项目建设资金来源的项目，必须明确处置单位、垫付处置资金的来源，对资金未落实或未全部落实的项目，相关部门有责任有义务向政府提交缩小建设规模、投资规模、或推迟项目建设的意见和建议，为政府办公会议决策提供依据。（考试考试网一级建造师编辑整理）