财政投资项目全过程评审监督的思考及建议

　　预、决(结)算环节虚列成本、高估冒算,对财政投资建设项目而言几乎无一例外。近年来,各级财政投资评审机构不断加大对财政投资项目预、决(结)算评审监督的力度,已取得非常显著的效果。然而,节约投资成本、提高资金使用效益,仅限于预、决(结)算环节的控制是远远不够的。

一、财政投资项目全过程评审监督的必要性

(一)财政投资项目预、决(结)算环节浪费及损失的表现
　　最初的投资评审主要侧重于预、决(结)算环节的审核,即挤掉工程预、结算造价编制中高估冒算的“水分”,而预、结算审核的依据是既定的施工图、施工承包合同、造价定额等。但事实上,除预、决(结)算编制中的“水分”外,建设项目较多的投资浪费、损失是在工程前期的决策、设计、施工合同约定等环节就形成的,而这些环节造成的浪费、损失在预、决(结)算评审时“生米已成熟饭”。例如:
1.盲目建设造成投资浪费、损失。在缺乏必要的可行性论证的情况下盲目上马工程项目,有的形成重复建设;有的“边设计、边施工、边修改”,直接造成初始投资大量浪费;有的项目建成后不能投入正常运行需付出高额运行、维护成本。清徐县三国城的建设就是典型案例,该项目总投资3500余万元,由于各种因素估计不足,这几年来门庭冷落,游人稀少,非但不能收回投资,运行费用都不能维持。
2.“钓鱼工程”造成投资浪费、损失。某县城建局向上级政府争取资金修建污水处理厂,为争上项目故意压低投资估算申报立项。财政厅拨入400万元后于1997年开工建设,由于地方配套资金不到位,被迫长期停工,直到2003年底才投入运行。
3.设计不当造成投资浪费、损失。设计单位顺从建设单位贪大求洋的意愿,超规模、超标准设计,造成投资大、使用效率低。有的建设单位不执行基建程序,手续不全提前开工,致使投资增加。
4.施工合同不规范、不合理造成投资浪费。一种情况是施工承包合同内容不完善或约定不明确,给施工单位留下讨价还价的余地;另一种情况是建设单位被施工单位算计或主观故意与施工单位签订高价承包合同。
5.建设单位不了解市场行情或主观故意高价采购设备、材料,造成投资浪费。此种行为也较为普遍。

(二)造成投资浪费、损失的行为有多种多样,其原因如下
1.有的建设单位责任意识淡薄,或建设单位与使用单位合一,更助长了建设单位贪大求洋的意识。
2.建设项目零星分散,工程管理大多是非专业人员,对建筑管理、合同、造价等知识知之甚少,节约投资的经验更为缺乏。
3.基建投资涉及到较为复杂的技术问题和多方面的利益关系,从管理现状看,投资监管的力度和深度还远未到位。
提高投资效益,决策是关键。项目投资成本控制更涉及到从投资决策到竣工的每一个环节。某些投资项目由于前期工作不到位(盲目决策、设计不合理)甚至可能造成“终身”遗憾。财政投资使用的是“纳税人”的钱,确保财政投资合理、节约、有效是财政部门的重要职责。由于建筑工程技术的复杂性和财政投资建设项目的分散性,依靠专业技术队伍,强化财政投资项目事前、事中和事后全过程评审监督,已势在必行。

二、充分发挥财政投资评审机构的专业技术优势,强化评审监督
财政投资评审机构是一支由工程管理、工程造价、财务管理等各类专家组成的专业技术队伍。由于长期从事投资评审,接触大量、各类型建设工程项目,熟悉造价定额、财务制度和市场材料设备价格信息,对投资评审监督比社会中介机构有更为丰富的专业知识和实践经验。更为重要的是,财政投资评审机构作为非营利性机构,接受政府(财政部门)的委托对建设、施工单位的行为进行监督,不会因机构经济利益被被审单位意志所左右,能够从出资人的利益出发,有效履行监督职能。

项目建设各阶段财政评审工作的重点和作用:
(一)项目设计阶段。要严格审查设计功能与决策要求、设计投资规模与计划投资规模是否相符,防止超计划、超标准建设。同时,对设计不合理、不完善的项目要及时提出修改建议。
(二)投资预算编制阶段。要认真搞好投资预算审查,为投资预算的编制和资金的拨付与控制提供准确依据。实行工程量清单报价制后,招标前要特别注意对单位工程项目进行完整性和工程量准确性审查,避免施工单位高价索赔和连带索赔造成投资损失。
(三)施工合同签订阶段。评审机构要充分利用其所掌握的工程造价等专业知识和价格信息,搞好施工合同签订前的合法、合规和合理性审查,选择合理的承包、计价和结算方式,规避设备、材料价格变动风险,并对可能发生的变更部分的计价方式进行明确约定,尽可能避免索赔纠纷。
(四)建筑材料、设备采购阶段。要配合采购部门搞好标底审查或评标工作,要积极推行政府集中采购制度,使建筑材料报价进一步公开、透明,力求材料、设备质优价廉。
(五)建设施工阶段。首先是对建设资金的到位和管理使用情况进行监督,防止建设单位和有关部门截留、挪用、挤占建设资金。其次是对设计变更部分进行审核。对设计变更的内容、必要性、合理性、追加投资额度及资金来源要进行严格审查,防止建设单位变相套取建设资金的行为。
(六)竣工决(结)算阶段。依据有关法规政策和项目投资批复文件和竣工图等各种计价依据,及时做好项目投资决(结)算评审,为建设单位办理竣工结算和资产计价提供依据;对项目投资行为和效益做出客观评价;对有关违纪违规问题提出处理建议。
(七)投产运行阶段。通过追踪问效等事后评价工作,认真总结经验和教训,探索加强投资管理和提高投资效益的途径。

三、财政投资全过程评审监督须处理好几个相关的问题
财政投资全过程评审监督是一个复杂的系统工程,提高财政投资效益更是一个复杂的课题。评审监督要发挥应有的作用,既需要评审机构做出较大的努力,也需要社会各方面的支持配合。
(一)取得政府对投资评审监督工作的支持。各级政府领导要高度重视财政投资全过程评审监督的重要性和必要性,尤其要重视科学决策,尽可能杜绝“三边工程”、“献礼工程”、“政绩工程”。
(二)协调好与计划、城建等部门的关系。重大投资项目的效益评价、可行性论证要充分听取他们的意见,全过程评审监督更要取得他们的支持和配合。
(三)大力提高评审队伍素质。投资评审监督是一个复杂的课题,建设高素质评审队伍是有效履行监督职责的保障。评审队伍的建设必须坚持德才兼备的原则。要按照“三个代表”的要求,抓好思想和职业道德教育,增强评审人员的使命感、责任感和服务意识;要大力抓好业务培训,拓宽评审人员的知识面,努力培养复合型人才,不断提高评审质量和服务水平;要按照公正、廉洁的要求,抓好评审队伍纪律、作风建设,确保评审人员行为廉洁。