浅谈水电建设项目实施阶段的造价控制
1 一个优秀的业主执行预算是造价控制的基础
现行的水电工程设计概算编制办法基本上是计划经济模式，一般采用统一的国家和行业定额及费用标准，而定额以国内水电工程有代表性的常规施工方法、按平均先进水平拟定，加上人工、材料、设备由国家定价或指导性定价，与现行的法规和政策不配套，再加上设计深度没有达到规范的要求，致使设计概算难以真实反映项目的成本与投入，特别是难以反映单位工程和分部分项工程的成本，用设计概算来控制其投资也就失去了意义。设计概算不仅不能适应市场经济的需要，也常常由于设计概算投资失控而影响水电建设事业的健康发展。
国际上目前通用的计价办法是采用逐个计价的方法，它克服了我国水电工程编制概算所惯用的“定额法”计价的弊端，摆脱了统一定额与费率的束缚，能够按照各项目的具体特点，与设计、施工紧密结合，真实地反映了工程的实际成本与投入，有利于工程投资得到有效管理和控制。其最大特点是联系单个工程实际情况，依据设计方案、施工布置与进度、施工方法与技术、总工程量和劳动生产率、施工组织管理、法律法规政策等来测算实际所需的直接和间接成本以及相应的费用，工程的个性能充分显示出来。由于业主执行预算的编制与工程开工基本同步，且分项具有可操作性，这就为实时、动态地测算投资的完成情况、投资的节（超）提供了可能。也对合理地计划和使用工程投资、制定投资计划和分部分项工程的资金平衡调配提供了决策依据，同时也能及时发现某些已经突破或有可能突破执行预算的项目，以便分析其原因，研究对策，寻找解决问题的办法。业主执行预算的推行完全符合国家和业主的根本利益，也有利于建立科学的和以效益为中心的管理体系，是项目实施阶段控制造价的基础，更是水电造价改革的必然趋势和方向。
2 正确处理造价、质量、工期三者之间的关系是造价控制的关键
在水电建设项目实施阶段，控制工程造价的重要一环就是科学地组织建设，正确处理工程造价与工期及质量的辩证统一关系，提高水电工程建设的综合经济效益。一般来说，水电建设项目实施阶段的理想目标是同时达到最短工期、最低造价和最高质量，但在实际建设过程中这种理想目标往往是不可能达到的。组成水电建设项目目标系统的3大目标既互相矛盾，又相互统一，其中任何一个目标的变化，都会引起另外两个目标的变化，并受到它们的影响和制约。造价、质量、工期三者的关系应以造价控制为核心，造价不单指项目建设过程中的成本，还包含项目寿命期内的营运成本，应在满足规定质量、一定工期前提下要求造价最低，它们之间可以用一个函数来表示，即：C=f（T，Q）。
式中：C——造价；
T——工期；
Q——质量。
2.1 正确处理造价与工期的关系
水电项目建设工期是指工程动工以后，到全部竣工发电并移交给生产单位为止所需的时间，建设工期的长短直接影响建设项目的造价。作为社会主义市场经济条件下真正的业主而言，一般都会选择最低造价的工期。为完成一项水电工程，所需要的总费用（总造价）可分为两大类：
直接性费用：是指在施工或生产过程中直接消耗在水电工程项目建设中的活劳动和物化劳动，包括直接生产工人的工资、设备（机械）、材料消耗等与工程有关的费用。为缩短水电项目的建设周期而需要采取一定的技术组织措施时，则相应地会增加一部分直接费用。在一定条件下和一定范围内，水电项目建设工期越短，则直接性费用就越多。
间接性费用：是指并不直接体现在有形的水电工程项目中但又必须发生的费用，包括管理费、建设期贷款利息、工程磨损费等。在一定的项目建设规模内，项目的建设周期越短，则间接性费用越少。
在进行造价工期优化时，需要计算在采取各种技术措施时水电工程项目不同的工期所对应的不同的造价，使总的工程造价最低的完成时间为最低成本工期，以此来编制网络计划指导施工。完成水电工程项目的直接性费用、间接性费用、项目的总造价与建设工期的关系，一般情况下如图1所示。图中的T为合理工期，在合理工期下，工程总造价最低，工期比合理工期提前（T1）或拖后（T2）都意味着工程造价的提高。
2.2 正确处理造价与质量的关系
工程质量是指竣工的工程应当达到设计图纸的技术要求、符合国家相关规范和标准要求的特性。水电工程质量标准是从工程的性能、寿命、可靠性、安全性和经济性5个方面综合考虑制定的。在水电工程建设中，只有质量符合要求的工程才能投入生产和交付使用，才能发挥投资效益。控制水电工程造价必须贯彻技术与经济相结合的原则，既要保证工程质量，又要将降低工程造价的观念渗透到整个建设过程的每项工作中去。充分运用价值工程的分析方法，对水电建设项目进行深入的功能分析，力求用最低的寿命周期成本可靠地实现项目必要的功能。在进行功能分析后，确定哪些功能是必要的，哪些功能是过剩的或不必要的，以便把有限的人力、物力、财力资源用于保证必要的功能，并削减过剩的功能，去掉不必要的功能，补充不足的功能，使水电建设项目的功能结构更加合理。
质量成本是指为使工程质量达到标准所发生的一切费用，由内部故障成本、外部故障成本、鉴定成本和预防成本构成，应在满足国家有关标准、规范的前提下尽量降低质量成本，特别是降低内、外故障成本，即在施工过程中少出或不出质量事故和质量缺陷。在我国的水电工程建设中，这一方面我们大有潜力可挖。
3 加强内部管理是控制工程造价的重要环节
3.1 应大力推行招标承包制
水电工程建设管理为适应市场经济的发展和基本建设体制改革的要求，率先在全国各行业中实行项目业主负责制、招标承包制、工程监理制和合同管理制。其中招标承包制在“四制”中是控制工程造价的基石，其核心是引入竞争机制，以合同形式确定双方经济关系，明确规定合同双方的责任、权利和义务。在水电项目建设中，不但要对建筑工程、设备制造与安装工程进行招标，对工程主要材料的供应也要实行由业主统一招标。如某电站通过对水泥、钢筋和粉煤灰这3大主材进行招标，竞争的结果使得合同供应价格比原询价低10%以上。主要材料由供货厂家按业主的计划供货到工地，且供货厂家服务态度非常好，因为他们也非常珍惜通过竞争而获得的订单。
3.2 应对项目建设实行规范化管理
为了对水电工程项目进行有序和规范管理，应按照《经济合同法》、《招标投标法》及国家、各部委和水利、电力行业有关招投标、合同管理和造价控制的有关法规和政策，结合工程实际制定各种管理制度和办法，形成一套严密的合同管理及造价控制规章制度，应做到凡大小合同的立项、发包、实施、结算都必须符合规定按程度与制度有序进行。
3.3 应对项目建设采用现代化管理手段
水电项目在实施过程中，由于施工现场范围较大，受地质、水文、气候等自然条件影响较多，前期的工程勘测、设计工作往往深度有限，由此产生合同补充项目较多。随着计算机应用的普及和相应管理软件的开发，利用计算机来进行项目投资控制工作已成为必然。通过开展利用计算机管理投资控制的工作，从而使工程建设管理工作走上规范化、标准化、系统化、信息化的轨道，提高管理工作的效率和质量，促进水电项目管理向更高层次迈进。
4 创造良好的外部环境是控制工程造价的有效手段
尽管水电站建设牵涉面广、投产时间周期长，但水电是一种可再生的清洁能源，除发电效益外，一般还有防洪、灌溉、航运、供水、扶贫等效益。而当前我国财政、金融、税收及投资体制正处于改革当中，许多政策尚未配套，许多因水电开发而受益的部门并没有承担水电投资分摊，造成水电工程“名义”总造价偏高。这就需要业主大力宣传开发水电的优越性，争取国家对水电开发的扶持优惠政策。
4.1 积极争取地方政府减免税费
在如今的水电建设过程中，要缴纳的税费名目繁多，且负担沉重。如某电站（总投资19.8亿元，装机22.5万kW）建设相关的国家税收有9项，行政事业性规费（以下简称规费）有14大类35项。单对国土征地而言，税有两种：即耕地占用税和土地使用税；而附加在土地上的规费就有8项，即国土系统5项，畜牧水产系统1项，林业2项。某电站总征地也就933.3hm２（其中：耕地382.3 hm２），而按照有关文件须缴纳各种规费及税收近亿元。其中：耕地占用税1 600万元、征地管理费170万元、基本农田造地费2 800万元、菜地建设基金150万元、防洪保安基金1 400万元、工农业发展基金2 300万元、林业系统250万元。对砂石料生产而言，则须缴纳矿产资源税、砂石料增值税、河道采砂管理费、矿产资源补偿费、水土保持设施补偿费、环境保护及排污费等6项。
随着国家法制的日益健全，懂法守法和依法办事应成为一个优秀业主员工的基本素质。业主相关人员应加强与水电建设相关法规和税费政策的研究，经常对当地政府给予重点工程的一些优惠政策进行系统的整理，在将有关税费政策吃透的基础上，应积极向当地政府呼吁，争取他们的理解和支持。对于一些金额较大、牵涉面广的规费项目，应以专题报告的形式给政府写减免报告，以引起政府的高度重视。如某工程对国土征地应收取的5项规费，我们在向政府专题报告后，很快得到政府的指示，对4项费用全免，一项费用减免，说明当地政府对水电工程的支持决心还是较大的。对于相对简单一些的规费项目，如涉及水利、地矿、林业、人防系统方面的规费，则请当地政府牵头开一个协调会加以解决，在会上马上就出台了相应的优惠政策。
4.2 积极争取国家的配套政策
由于水电站建设工期长，投资大，建设期资金利息支出在工程总投资中占较大的比重，可建议国家对水电工程贷款实行差别利率以及对水电项目在建设期间进行贴息。由于水电除本身的发电经济效益外，还有综合效益和社会效益（如减少大气污染、有利通航、扶贫等），可建议国家象对待水利工程一样以注入部分资本金的方式加以补偿。据中国财政部日前透露，财政部正草拟21项优惠政策支持企业改革，扩大内需，其中就包括针对水电开发的重大倾斜政策，如企业贷款利息可计入生产成本，投资额可抵扣增值税，投资方向调节税下降、贷款还款期延长等。为了促进水电这一可再生清洁能源的开发，各个流域开发单位应加强合作，联手呼吁，推动国家实施适当的有利于水电开发的产业导向政策，以迎来水电开发灿烂的新世纪。
5 结语
按照电网调度“公平、公开、公正”的原则，特别是随着电力消费由卖方市场转为买方市场，竞价上网和同网同质同价成为可能。在同等条件下，谁的上网电价低，电网就会优先购谁的电。因此，在保证投资收益率和投资回收期一定的前提下，单位发电投资成本越低，也就是说工程造价越低，则上网电价就低，发出的电也就好销。应该把建水电站比作建工厂，发出的电当作生产出来的产品，如果产品价高质差，则销路就成问题，从而导致投资回收缓慢甚至无法回收。特别是在如今水电开发很不景气的情况下，更应该要想方设法降低水电工程的造价，对于电力市场而言，只有使水电的电价比别的电价低，水电的电能质量比别的电能质量好，水电才能真正发展起来。水电电价和电能质量的竞争力将是推动水电事业发展的原动力，也就是说，市场对水电发展起决定性作用。
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