长江流域初始水权分配的初步研究

　　1 问题的提出

　　随着长江流域经济社会可持续发展对水资源的合理分配与使用提出了越来越高的要求。对流域内水资源实行初始分配，清晰界定水权，推进水资源的合理开发利用，提高水资源利用效率，以此支撑经济社会的可持续发展，是当前长江流域水资源管理的重要目标。

　　与土地、矿产等资源不同，水资源具有流动性，开发利用排斥垄断性、讲求共有性。因此水资源在权属管理上难以运用排他原则，在使用上具有竞争特性。正是由于共有资源可公开获取，如果对水资源缺乏有效管理，必将导致用水户之间的竞争博弈，造成水资源的过度使用，出现哈丁所谓的“公地悲剧”。

　　我国《水法》第47条规定：“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度”。水资源使用权是通过取水许可制度获得的，但对于长江流域而言，由于尚未将流域内的水权界定到各行政区，因而在核发取水许可证时，并未限定取水总量，“总量控制”的要求无法落实。因此，按水法对水资源的管理要求，必须对用水总量进行清晰界定，换言之，就是要实现流域内的水资源初始分配。

　　长江流域多年平均水资源总量为9960亿m3 ，水资源十分丰沛，但时空分布极不平衡，在枯水年、枯水季节和一些支流地区存在用水紧张；在长江口，由于上游来水减少、用水量加大，近年出现咸潮入侵现象。近年来，长江流域已发生多起较大的水资源纠纷，如川黔边界的同民河用水纠纷。这些事实客观上反映了在水资源丰富的长江流域，已经出现水资源紧张的局面和因水权的不明确而导致的竞争性用水，并由此引发纠纷。其解决的根本措施之一，就是要对流域水资源使用权进行有效的界定与分配。流域的初始水权分配，能实现各省水资源利用的“总量控制”，规范用水秩序，大量避免水资源开发利用的矛盾。

　　目前学界对于初始水权的分配，有两个层次的含义：第1层次为按流域内的总量控制原则，向流域内省级行政区分配初始水权（即跨省河流的分水）；第2个层次为省级行政区政府按流域分水方案，根据全省各行业的用水定额，将用水量向下级区域和用水户进行两次水权分配。本文中指的是第1层次的分配。

　　2 初始水权的分配原则探讨

　　2.1 基本原则

　　（1）可持续利用原则。流域分水一定要坚持可持续利用的原则，水权的分配既要考虑人类的生产生活，又要考虑生态环境的恢复、发展需要，用水要控制在环境可承受的范围之内，防止分水失控和由此带来的资源过度开发、承载能力下降等问题，维护当代人和子孙后代的生存和发展空间，做到“维护健康长江，促进人水和谐”。

　　（2）公平为主、效率为辅的原则。公平分水就是要保证不同地区、不同人群生存和发展的平等用水权，并充分考虑经济社会不发达地区的用水需求和生态环境的用水。初始水权分配必须充分考虑水资源在地域间、行业间、各种人群间的平等分配和生态用水的要求，保证水资源在上下游、左右岸、不同区域、不同部门间的公平分配。

　　效率原则即指水权优先分配给那些经济效率高的地区、行业和部门。公平原则与效率原则二者本身是冲突的，笔者认为，初始水权分配时，应该更加注重公平原则，在满足公平原则的前提下再考虑效率的问题；如果二者不能兼顾，则在公平原则下进行水权的初始分配，而水权的效率原则可以在水权的二级分配（市场分配）与水权流转中体现出来。

　　（3）行政分配与民主协商相结合的原则。《水法》第3条规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使”。《水法》第12条、第44条的规定也表明：我国的水资源管理与调配均由国务院及其相关部门负责，而县级以上地方政府水行政等主管部门负责本境内的水资源调配和管理。据此可知，流域内的水权初始分配应该遵循行政分配的原则，这也是国外水权初始分配的习惯做法，即由国家作为水权的公权代表，行使水权公平分配的权力。另一方面，由于初始水权的分配涉及到各方的切身利益，水权的分配意味着相关各方的利益调整，因而必须同时坚持民主协商的原则。《水法》第45条规定：跨省流域水量分配方案由流域管理机构与相关省级政府协商制订，这体现了水权初始分配过程中的民主性。只有广泛听取各方意见，充分兼顾不同地区、部门和人群的利益，才可能使水权的分配更加公平、合理，尤其要保证落后地区和发达地区能平等地获得国民经济发展所需要的水资源。

　　2.2 具体原则

　　长江流域丰水年水量基本可满足生活、生产、生态用水的需求，但枯水年用水相对紧张，因此应按枯水年的水量制定初始水权的分配方案。参考国内外初始水权分配的研究成果与实践经验，根据长江流域的具体情况，初始水权分配的具体原则可归纳为以下几点。

　　（1）比例分水原则。在各省级行政区之间按照一定比例分水，而不是分配固定的水量。分水比例的确定是水权分配的重要工作，其中关系到现状用水的把握以及对不合理用水的调整，也应考虑各省级行政区对水量的贡献。

　　（2）尊重现状用水，同时考虑历史用水习惯和社会经济未来发展的原则。现状用水是初始水权分配的基本依据，因为现状用水反映了当前各地区、部门的用水格局，而用水格局又是与生活、生产密切相关，与工农业产业结构、技术水平、生态环境等密切相关，具有一定的合理性，容易得到用水者、管理者的普遍认可。尊重用水现状，可降低改革和管理成本，加强初始水权分配方案的可操作性。世界水权分配的经验表明，尊重历史用水习惯也是水权初始分配中普遍遵循的原则，忽略这一点，容易引发用水纠纷。同时，还应根据各地区、部门的未来发展前景，适当对现状用水进行必要的调整。

　　（3）粮食安全原则。农业是弱势产业，农业灌溉用水效率相对其他产业要低很多，然而，为了保证国家粮食安全，在进行流域初始水权分配时尤其应该关注农业灌溉用水问题，考虑节水技术的提高与运用，在对用水结构进行适当调整的基础上首先保证灌溉水权。

　　（4）水源地补偿原则。水源地一般位于流域的上游地区，经济比较落后，水资源开发利用程度低，按以上3条具体分水原则，水源地的初始水权必然较小。然而，水源地区对河流的水量贡献率大，并且担负着水土保持、涵养水源等保护流域水量、水质的重大责任，在未来的发展中，由于其保护水源的任务，其发展必定受到限制。因此，在流域的初始水权分配中，应该为水源地区预留足够的发展用水，以补偿水源地为整个流域所作出的牺牲。水源地区也可以用富余的水权通过市场流转，获得补偿和收益。

　　（5）政府预留一部分用水权原则。长江水量相对丰富，开发利用程度不太高，为了给今后的经济发展留有余地，保证生态与环境用水，在紧急情况下如救灾、抗旱、公共安全事故等突发事件的用水，政府应该预留一部分必要的公用水权。

　　2.3 水权优先顺序

　　水资源总量充足、水质良好时，水权的优先顺序并不十分突出。但当水资源总量不足、水质没有保证（水质性缺水）时，水权实现的优先顺序就显得十分重要。因此在进行流域初始水权分配时，还应规定水权的优先顺序，国际上称为水权的“优先权”。

　　（1）生活用水优先原则。生存权是人权中最基本的权利，保障公民的生存权是所有法律的核心问题。水是生命不可缺少的物质，因此在全世界的水法体系中有一个共同的原则，即生活用水优先原则。我国《水法》也同样规定：城乡居民生活用水拥有最高的优先权。

　　（2）水源地优先原则。按照国际惯例，水源地优先原则不仅要求在流域水权初始分配时，要优先满足水源地现状和未来的用水量，而且要求在用水紧张时优先保证水源地的用水。如果有调水工程，当发展相同需水产业时，应优先考虑水资源生成地区，而不是调入地区。

　　（3）“时先权先”原则。该原则是尊重现状用水与历史用水原则在优先权上的反映，即：用水时间长、历史久的用水户拥有更优先的用水权。该原则在我国可能更多地体现为“现状生产用水优先”原则。现状生产力是劳动成果的积累，是社会物质财富的主要体现形式。因此，已经成为生产力要素的水资源使用权要得到优先认可。

　　（4）生态环境用水优先原则。生态环境是人类赖以生存和发展的基础，人类对水资源的利用首先应以河流的健康为前提。《水法》第21条规定：“在干旱和半干旱地区开发、利用水资源，应当充分考虑生态环境用水需要”。对于长江流域而言，水量的保证问题不大，特别应该警惕因水质的破坏而导致的生态环境用水权的难以满足。

　　3 流域水权初始分配的一个实例

　　笔者选取长江某支流（以下称甲流域）为例，尝试对其进行初始水权分配。甲流域多年平均水资源量551亿m3 ，75%频率的水资源量为461亿m3 ，考虑规划可预见期结合现状水资源开发利用程度，扣除生态用水和汛期洪水后，75%频率的水资源可利用量为138.35亿m3 .流域内主要有两个省级行政区：行政区1和行政区2，为上下游关系，行政区1位于上游，其面积是行政区2的5.5倍。甲流域2000年现状用水总量为44.1亿m3 ，行政区1和行政区2的现状用水比例为10∶1，用水结构基本相同，生活、工业、农业的用水比例约为16∶28∶54.

　　甲流域枯水年份（75%）可用于初始水权分配的水资源可利用量为138.35亿m3 ，根据上述的初始水权分配原则，考虑行政区1为水源地，担负着水土保持、涵养水源的义务，分水比例向行政区1倾斜；同时考虑行政区2未来对用水的发展要求，适当调整现状用水的比例，行政区1和行政区2的分水比例综合确定为7∶1.两个行政区的工业在国民经济现状所占比例较低，未来将有较大的增长，用水结构比例从28%提高到35%，农业灌溉用水考虑“粮食安全”的原则和节水技术的提高，用水结构比例从54%调整到50%.生活、工业、农业的用水比例为15∶35∶50.此外，国家预留20%的水量备用。该流域的初始水权分配情况见表1.

　　由于甲流域的水资源丰沛，流域内2个省级行政区处于经济相对不发达的西部地区，如果加强对水资源的管理，注重水资源的节约和保护，分配的初始水权可满足未来各行业相当长的时间内经济社会发展对水资源的需求，不必起动水权的优先权管理。

　　4 讨论与建议

　　长江流域初始水权分配原则的确定、各省份初始水权的具体分配，既需要国务院及其水行政主管部门、流域机构以及各省级行政区的参与，同时也需要相关各方进行民主协商。当协商难以一致时，应有权威的裁决机构，确定多数方同意的方案，以此提高初始水权分配效率，防止久议不决。

　　当流域内省际间的初始水权确定之后，需要有强有力的保障措施来强化监督管理、规范用水秩序。这些措施包括3个方面：省际间控制断面的水量、水质监测；水权管理系统建设；超额用水或水质超标时的罚则。

　　在省际边界的控制断面，由流域机构设立水文站，进行水质、流量的监测，以监测断面的流量值，判断上游省份用水量是否超过初始水权总量。此外，长江流域已完成了水功能区划，省际间控制断面的水质，应以《长江流域水功能区划》中该河段水功能区的水质目标为标准进行管理，保证进入下游省份的水质。（考试考试网一级建造师编辑整理）

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