浅析工程造价管理中的按实结算问题
一、计划经济时代的按实结算制度
在计划经济时代，工程造价是没有利润的成本价格，施工单位没有能力承受经济风险，因此，国家只能采用按实结算制度。例如挖土方，如果施工单位没有挖土机，就只能按“人工挖土方”计算造价，如果施工单位有挖土机，就可以按“挖土机挖土方”计算造价。国家还制定了预算定额，作为工程计价的标准。
在按实结算制度下，工程造价取决于施工单位实际采用的施工方案。工程开工前，建设双方需要进行施工方案会审，改进和完善施工方案，以求达到尽可能经济合理的水平。当时，人们的政治思想觉悟比较高，在国家利益面前，每个人都会牺牲个人和小集体的利益，所以，施工方案一般都会得到优化，从而节省了国家基建投资。
以基础土方工程为例。对于天然地基的多层建筑工程，基础土方工程的施工方案主要有两种：挖基槽方案和大开挖方案。前者土方开挖量小，土方工程造价低，但基础工程的施工难度较大；后者土方开挖量大，土方工程造价高，但基础工程施工比较方便。
问题是，预算定额并没有考虑施工难度问题，无论采用什么开挖方案，砖石基础和砼基础的预算定额价格都是一模一样的。但事实上，在一米多宽的机槽内进行工程施工，施工效率较低，成本相对较高，而在十几米至几十米宽的大开挖基坑内进行基础工程施工，施工效率较高，成本相对较低。对施工单位来说，这两种开挖方案的经济效益并不相同。
在按实结算制度下，大开挖方案增加的土方工程成本将由建设单位如数支付，而在平整的大开挖基坑底部进行基础工程施工，施工单位自己反而可以节省成本和提高经济效益，所以，对施工单位来说，大开挖方案是比较理想的方案。但是，在为“国家建设无私贡献”的最高目标之下，只要有可能，施工单位就一定会主动提出挖基槽方案。特别是一些多层混合结构住宅，由于房间开间尺寸较小，两条平行基槽之间剩下的土体往往不足一米宽，基础工程施工相当困难，但是，许多施工单位仍然坚持挖基槽方案，宁可将困难留给自己，也要千方百计为国家节省每一分钱。而且，如果企业出现了亏损，国家也会给以财政补贴，企业并没有后顾之忧。
二、市场经济条件下的按实结算制度
改革开放后，企业的最高目标已经由“为国家建设作无私贡献”变成了“企业利润最大化”，人的观念也从“一切向前看”变成了“一切向钱看”。在这样的社会大环境下，原来工程造价管理体制已经难以适应社会的发展。
在市场经济环境下实行按实结算制度，在利益的驱动下，承包人必然会尽一切可能采用利润最大化的方案，反正羊毛出在羊身上，只要自己能赚钱，哪管施工方案是否经济合理、投资人是否多花了冤枉钱。另一方面，发包人也会从自己的利益立场出发，要求承包人采用最经济合理的施工方案，只要能够节省投资，哪管承包人是否亏本。这样一来，由于目标各异，建筑市场双方就会发生激烈冲突。
直接发包时，由于确定了承包人以后才谈判施工方案和预算造价，承包人必然会狮子开大口提出高价预算书，然后再视情形慢慢回降造价，建设双方经常会因此发生激烈冲突。发包人内部也会出现矛盾，一方面，工程技术人员既要服从单位领导的发包决定，又要把好施工方案审查关，控制住工程造价，经常感到左右为难；另一方面，有关领导往往不懂业务，经常误解下属维护企业利益的行为，甚至以为下属故意刁难承包方，更难办的是，承包人可能是上级单位领导和关系户推荐过来的，本单位得罪不起。承包人也会充分利用发包人内部的分歧，拉上打下，制造矛盾，甚至越级告“御状”，从中混水摸鱼。在这样的情况下，要想优化施工方案和节省基建投资，真是谈何容易！另外，有些直接发包工程的发包人急于开工，不理智的采用了：“暂定造价”的施工合同，边开工，边审查施工方案和预算造价，这种“打死狗讲价”的方法根本无法有效控制工程造价。
招投标发包时，投标人一般都采用“低价中标、高价索赔”的策略，首先采用尽可能便宜的施工方案投标，中标后再提出尽可能昂贵的施工方案进行“按实结算”索赔，以填补投标降价的损失。
例如上述基础土方工程，承包人一般采用挖基槽方案中标，中标后再想方设法以种种理由变更投标施工方案，尽可能修改为大开挖方案。对于一般多层建筑工程，如果采用挖基槽方案，基础土方工程造价通常只占工程总造价的2%左右，由于挖方量少，准备回补的土方一般都可以堆放到现场而无须倒运，但是，如果采用大开挖方案，挖方量将会增加5-10倍，大量的土方将无法堆放在现场，需要运到场外临时堆土点，基础施工完成后再倒运回现场，这样一来，大开挖方案的基础土方工程造价就可能会比挖基槽方案高出5－15倍，从原来占工程总造价的2%左右上升到10-30%左右。还应该说明一下：这样增加的投资既没有增加工程的使用价值，也没有全部落入了承包人的口袋；在许多情况下，承包人每获得一元的利润，投资人就可能需要付出10元的代价，其中九元白白浪费掉了，这样就不合理的增加了投资项目的经营成本；对一个发展中国家来说，这种现象令人难以接受。
另一方面，发包人对工期要求越高，承包人索赔的成功率就越大。假如某项工程必须在国庆前竣工，承包人就可能会采用先松后紧的进度计划，先期故意放慢工程进度，到后来需要加快进度时就提出种种保证按时竣工的施工费用，理直气壮的要求进行现场签证，坐地杀价。在要么按期竣工，要么下岗的压力下，发包人的现场管理人员通常不得不屈服，有关领导也经常睁一只眼闭一只眼――如果不按期竣工，自己也可能会丢掉乌纱帽。
同时要指出，在按实结算制度下，双方当事人有机会进行幕后交易。特别是管理不完善的建设单位，经常会莫名其妙的现场签证，而且，事后判断这些现场签证的真实性和合理性是非常困难的。
前段时间，我站组织了有关专业人员对湛江的社会工程造价情况进行市场调查，发现有些相邻建设工程的结构、层数和装饰标准几乎相同，而工程造价相差非常大。出现这种情况，除了地质差异、设计过分保守、现场管理不完善等原因以外，施工方案的经济合理性也是一个重要的原因。但是，造价管理部门只能管理“人工挖土方”、“挖土机挖土方”之类的预算定额价格，而不可能管理应该采用人工挖土方法还是挖土机挖土方法、土方运距应该是一公里还是十公里，以及应该采用什么样的基础土方开挖方案，如此等等。造价管理部门也不具备相应的技术手段和法定权利去侦查现场签订文件的真实性和判断其合理性。
三、《计价规范》形成的工程造价管理制度
工程实践证明，原有的工程造价体制难以适应我国建筑市场经济改革深入发展的需要。《计价规范》的出台是我国工程造价改革的一个重要里程碑，标志着我国建筑业正在全面进行与国际惯例接轨。
为了说明工程量清单项目与预算定额项目有本质性的差异，下面仍然以基础土方工程为例。
在《计价规范》附录A中，工程量清单项目“挖基础土方”的国家标准数据如下 :
1、 项目编码：010101003
2、 项目名称：挖基础土方
3、 项目特征：（1）土壤类别；（2）基础类型；（3）垫层宽度、底面积；（4）挖土深度；（5）弃土运距
4、 计量单位：立方米
5、 工程量计算规则：按设计图示尺寸以基础垫层底面积乘以挖土深度计算。
6、 工程内容：（1）排地表水；（2）土方开挖；（3）挡土板支拆；（4）凿桩头；（5）基蒂钎探；（6）运输。
应用该清单项目应该注意的问题是
第一，该清单项目部指定开挖方案和挖土方法，投标人可以自主决定采用任何可行的开挖方案，以及人工挖土或者挖机挖土等任何可行的挖土方法。并且，投标价格已经包含风险费用，无论投标人中标后实际上采用了什么样的开挖方案（包括挡土板支护开挖方案）和挖土方法，都不能变更项目单价。
第二，根据该清单项目的工程量计算规则，无论采用什么开挖方案，其工程量都是一个恒定数据，这样一来，工程量就与施工方案彻底脱钩。这样的工程量无须进行现场签证，实际上也无法进行现场签证。投标人报价时必须注意：该清单项目的工程量并非实际挖方数量，实际挖方数量可能要多出几倍，甚至几十倍。
第三，该清单项目的工程内容包含“排地表水”。地表水一般指雨水和雨天形成的地面径流。换句话说，挖基础土方项目单价应该包含挖土施工期间的排雨水费用。投标人报价时应该充分考虑气候因素，中标人也应该采取措施防止地面径流进入基坑、基槽。
第四，该工程项目工程内容包含“凿桩头”。如果桩基础已经竣工，投标人应该注意向招标人提出查阅桩基础竣工图的要求，并且应该到现场进行实地踏勘。
第五，该清单项目部制定土方运输工具和运输方法，土方的接驳运输和二次倒运应该包含在项目单价中，不能另外进行现场签证。
第六，对于项目特征中的“土方运距”，我个人认为：招标人不宜指定土方运距。即使招标人已经落实了弃土地点，从挖土地点到弃土地点的距离也应该由投标人自己测算，而不应该由招标人单方面决定，况且，选择的运输路线不同，到达同一弃土地点的运距和路桥费也不相同。另一方面，就施工方案的经济合理性而言，准备回补的土方应该尽可能留在现场或现场附近，余土应该直接运出现场永久弃置，这样就会存在临时堆土的运距和永久弃土的运距，招标人应该怎样标注这两个运距数据？挖土深度大的那些基础土方作为永久弃土，还是挖土深度小的那些基础土方作为永久弃土？更麻烦的问题是，如果土方运距不是招标人自己决定的，就可能会潜伏下索赔风险，投标人中标后可能会设法推翻招标人的方案，重新提出运距尽可能远的方案进行索赔。总之，我个人认为：包括运距在内的基础土方工程施工方案应该由全体投标人进行优胜劣汰的竞争，招标人不应提出限制竞争的条件和数据。
第七，对于项目特征中的“土壤类型”，应该按各地具体情况执行。在西方发达国家，投标人需要自己进行施工勘探，而我国建筑业总体上不具备相应的技术素质和风险承受能力。但是，对于经济发达地区地质比较均匀的建设工程，应该尝试与国际惯例接轨，招标人不标注土壤类型，而是将设计阶段的地质勘探资料公开给投标人查阅。另一方面，土壤类型不同，梯形基坑、基槽的边坡施工放坡角度也不相同，因此挖方量也不相同；如果双方对工程量清单项目标注的土壤类型产生争议，不但可能会导致挖方数量索赔，甚至还可能会导致外运土、倒运土、回填土的数量索赔，这样就可能会出现一连串的骨牌效应。
以上分析表明：工程量清单项目“挖基础土方”是一个包干价格和包干工程量的项目，理论上不应该存在按实结算的现场签证问题。
四、结论
施工方案和工艺应该是承包人单方面的权利和责任，而不应该是发包人的权利和责任。在按实结算制度下，一方必然要求采用贵价的施工方案和工艺，另一方必然要求采用廉价的施工方案和工艺，这样就会产生严重的矛盾冲突。从以上分析我们可以得出以下结论：
1、在计划经济体制中，工程造价不含利润，施工单位无法承担经济风险，只能采用按实结算制度。
2、在市场经济体制中，由于企业最高目标是利润最大化，按实结算制度导致建筑市场双方发生严重的责权混乱和经济利益冲突，可能由此导致工程造价失控和资源浪费。
3、《计价规范》理顺了建筑市场双方的责、权、利关系。工程量清单项目设置不包含施工方案和工艺，应该采用什么样的优化施工方案和工艺进行施工，由全体投标人进行优胜劣汰的竞争，中标人需要自己承担施工方案的风险责任，这样就实际上否定了按实结算制度，因此可以实现依法治理市场和有效控制工程造价。
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