如何界定低于成本的投标报价（一）
如何界定低于成本的投标报价，是当前招投标实践中亟待解决的棘手问题。这个问题涉及到方方面面，需要认真探索和实践。笔者不揣冒昧，从求知的愿望出发，将自己的初浅认识诉诸笔端，就教于大方之家；由于理论底气不足，文中自然颇多谬误，且生性使然，字里行间不乏偏激之语。然而毕竟只是涂鸦之作，一已之言，切望行家里手不吝赐教。
一、从招标实例看工程造价下降趋势
1、困惑与事实
长期以来，我们习惯于按照国家机构制定的定额来计算和确定工程价格，工程成本、利润和税金以及计价规则，这一切定额都明确规定好了，我们只需按图索骥、照定额执行就是。但是，当我们迈进新的世纪，我们发觉这一切似乎都发生了变化。我们遇到了一个棘手的问题：如何界定低于成本的投标报价？严格地说，这个问题并不仅仅属于技术层面，而应该从更深的层次来进行思考，因为它摧毁了我们多年来所习惯的传统和思维定式。为什么法律要约束低于成本的竞争行为？我们是否仍须寻求价格的合理性？成本的内涵是什么？而且工程价格到底该如何确定？由谁以什么方式来确定？――这一切使我们困惑不解，无所适从。于是我们掉过头来，向另一个方向走去。我们把定额置诸脑后，高高树起市场化的旗帜，听任价格在业主和承包商之间碰撞而心安理得。
一个普通的小城市正经历着上述变化。在这里，工程造价一向保持在以施工图预算造价下浮6%－8%的水平，因为这是政府确定的最优、最合理的标准。但是，“不低于成本报价”的洪流最终冲破了政府编制的蕃篱。价格的碰撞第一次发生在市政基础设施工程：7个投标人中，4个投标人的报价与标底比较下浮了13%－15%，另外3个投标人的报价分别与标底比较下浮了19%、20%、21%。如何界定低于成本的投标报价呢？评标委员会莫衷一是。招标人咨询招投标监管机构。由于当时尚无明确规定，该机构慎重研究后答复：造价下浮14%左右属“普遍成本”，其余3个投标人报价为“个别成本”；判定是否低于成本应当以企业的个别成本为准。――问题虽然解决了，但由此产生的造价下滑趋势便一发不可收拾。
最为典型的例子是一幢住宅楼工程，实行邀请招标，5个投标人的投标报价分别是：468.8万、466.5万、464.3万、471.2万和415.4万，报价的级差为55.8万，最低报价415.4万低于标底造价23.3%。经最低报价投标人澄清、说明后，评标委员会发生了激烈争论，但最终以招标人的意见为准：确认最低报价415.4万没有低于成本。
招标人为低廉的工程造价感到满意。他们认为，市场竞争理应如此，“周喻打黄盖――两相情意”；即使承包人可能亏损，也必须严格遵循契约精神，而非业主的责任。我们无从责备业主的选择，因为对于他们而言，这种选择具有最大化效益――即便这是一种假象。
2、现实的强烈反差
研究建筑的学者认为，建筑是人类文明的结晶，建筑产品不仅仅供人类修养生息，而且还以其艺术形式，反映着一个民族在一定时期的文化、艺术、社会生活以及美学价值与哲学理念，具有鲜明的民族性。它的文化、历史、艺术、美学、哲学价值，超越了它本身的实用价值和技术价值。研究建筑经济的学者认为，建筑的美学原则是：经济、适用、美观。建筑产品既然是商品，就应当在经济（物有所值）的前提下，以人为本，不但具有充分满足生活需要的使用功能，而且应当象工艺品那样满足人们审美的要求。
然而我们目光所及的建筑产品，无论环境、空间或者设计造型和施工工艺，都难以尽如人意。与我们历代的建筑相比，众多的现代建筑折射出来的是物质和精神的双重贫乏――至少小城市如此。我们对建筑产品最现实的要求主要是安全，经济目标的追求造成蜂窝般的密度，以至建筑存在的价值其周期越来越短。社会目标的缺失意味着社会责任的丧失。我们的价值取向已淪为营利的跟班。即便这种安全的要求，也时时存在隐患，因为我们的工程造价不足以为安全提供可职的基础。德阳“12.8”房屋垮塌事件、常山房屋垮塌事件，无一不与工程造价低于成本有关。在本文上述的工程造价实例中，低于工程招标标底23.3%的报价，每平方米造价仅为305元。除水、电安装工程外，土建造价甚至低于以平米消耗指标计算的主要材料费用。但是我们没有区别不同工程类别、并判定其低于成本的明确的方法。我们不能说服招标人相信：鲁布革工程投标报价下浮50%仅仅是一个特殊的例子，并没有普遍的适用性。
随着我国加入WTO，建立统一、有序的建筑市场秩序的任务日趋紧迫，人权、人的生存权提到了前所未有的高度，因而安全文明施工问题尤其突出。长期以来，我们不少建筑工地，几乎成了远离现代文明的荒郊村野。我们的建筑工人、特别是小城镇的建筑工人，一直在艰难的生存条件下劳动、生活：简陋的工棚，严酷的气候，粗劣的食品，污浊的环境。――与社会经济和文明的发展程度形成强烈的对比。更为严重的是，由于工程价格过低以及拖欠工程款等诸多方面的原因，拖欠他们工资的行为愈演愈烈，形成社会不安定的隐患。
我们也许应当为此而立法，一种更为具体的关于建筑的法律，以杜绝盲目的和非理性的建设行为，同时区别短期和永久性建筑，制定不同的强制性美学标准和文明标准，以避免资源的极大浪费。
3、工程价格下降的必然性
前述工程造价实例也许并不具备普遍性，然而我们可以从中窥见更大范围内的发展趋势和端倪。的确，工程价格水平总是与当地经济发展水平密切相关的。一般说来，扣除物价因素，大中城市的工程价格水平仍然比小城镇高出许多，因而工程质量以及施工现场的文明程度也比小城镇高。但是，工程价格下降却是一种必然的趋势。
《招标投标法》规定，中标的投标报价不得低于成本。严格地说，“不得低于成本”并非一种主张，法律并未规定以“成本价”成交，而是对不正当竞争行为的禁止。因为低于成本的竞争是一种损害他人利益和破坏市场秩序的恶意行为。但是，法律在这里划定了一条底线：只要不低于成本都是合法的。因此，投标报价以成本为基准必然成为一种竞争策略上的理性选择，其目标可能是寻求即期利润，也可能意在远期利润，或者是为了占领、进入某一市场，或者是为了利用闲置机具设备。而我国的建筑市场是一个供给充分的市场，其供给曲线具有很大的弹性，而需求曲线则几乎是没有弹性的，因为这取决于国家宏观决策，而非价格机制的作用。随着竞争的白热化，在市场供给大于市场需求的条件下，即当建筑企业数量大于市场容量时，“0收益”或“负收益”都将是他们可能选择建立的目标模型。
由于我国的政治体制和政治制度，国有资金投资的招标人在判定投标报价的合理性时，政治标准将是他们必须要考虑的因素，似乎工程造价越低干部越廉洁，因为承包人没有利润用于行贿。在检察机关主持签订的廉政合同中，甚至对施工合同履行中签证的多少，也作为廉政的内容而进行了约束。难怪有文章认为，工程造价的降低，限制了企业的利润空间，因而有效地扼制了腐败。此外，遍及各地的政绩工程、办实事工程也对工程造价的下降起到了推波助澜的作用。尽管建设资金不到位，但是政绩工程是不能不搞的。一分钱要办一元钱的事，当然工程造价越来越低。
美国经济学家乔治.阿克尔洛夫认为，由于信息不对称，自由竞争的市场未必能带来最高的效率。例如在旧车市场交易中，拥有旧车的卖方，显然比买方对该车掌握着更多的信息。这称之为信息不对称。由于这种不对称，买车方通常试图通过压价来弥补其信息上的损失。由于买方出价过低，卖方自然不愿提供好的产品，从而导致次货的泛滥，其最终的结果是旧车市场的萎缩。建筑市场又何尝不是如此呢？首先，建筑产品的交易是以招投标方式进行的，招标人并非选择他所满意的产品，而是选择生产这种产品的生产者。他对生产者所掌握的信息是不完备的，对这种交易方式的最终结果能否达到他预期的满意效果，也不可能完全有把握，这必然导致他希望以较低的价格成交，以弥补信息的偏差和信心的不足。其次，对工程的实际成本、承包商的利润空间，以及其他类似工程的类似价格，招标人所拥有的信息明显偏差，与投标人相比是很不对称的，因而招标人对投标人提供的信息持怀疑态度。他们会以为：即使严格要求工程质量，工程的实际成本也是很低的，至少比投标人或承包商提供的成本信息低，于是他们便采用压低价格的方法来弥补其信息上的损失。
其实，按照“新古典模型”或“瓦尔拉斯模型”的理论，在完全竞争的条件下，工程价格必然走向成本。这是因为：如果产品价格高于生产成本便有利可图，必然增加竞争对手，从而导致产品价格下降或者生产要素价格上升，竞争的结果，最终将稳定于价格＝生产成本的局面，这叫“生产成本规律”。这即是说，达到完全竞争的静态均衡状态便无利可图。
二、工程价格的市场化与政府规制
1、工程价格的市场化
我们说工程价格的市场化，是指工程造价通过市场机制形成的性质或态势，即“市场决定价格”，而不是由政府机构通过定额的方式来实现。招标投标是工程价格的实现方式，招标人发出招标公告，邀请投标人投标，如果投标人提出的合同要约被招标人接受，意味着招标人对该合同要约作出了承诺，双方意思一致，便达成了合同协议，工程价格也就确定或形成了。
毫无疑问，工程价格的市场化是建筑市场的必由之路。我们知道，市场经济是以市场作为资源配置方式的一种经济体制。资源是不能再生的，具有稀缺性。如何使这些资源发挥最大的效用呢？市场生产什么？由谁来生产？――计划经济是由国家计划、安排；市场经济则是由市场机制自发地调节。通过市场竞争，实现优胜劣汰，选择最佳优胜者，并且由这些优胜者支配物质资源，达到“帕累托效率”，也就实现了资源的优化配置。工程招投标制的实质是市场竞争，而竞争的核心则是价格，因为只有价格才能快捷、真实地反映市场的供求状况和资源的稀缺程度。当供给少于需求时，商品价贵，供给大于需求时，商品则戝，从而自发地调节供需的平衡。那么，企业能否结成联盟以抗衡市场规律呢？答案是否定的。这是由于“囚徒困境”的缘故，企业之间事实上很难达成并实现其价格同盟的目标。市场竞争的结果一定会淘汰落后的、成本高的企业，形成与市场容量保持均衡的企业数量。
市场确实具有一种非凡的力量，仿佛一只看不见的手引导着经济生活的运行。利润最大化和竞争毫无疑问是确保市场经济有效的两个基本点。追求利润和利已之心支配着价格的竞争，使资本与劳动的配置达到最优，由此创造出社会最高的劳动生产力。当建筑企业数量大于市场份额时，工程价格必然降低，利润下降。劳动生产力水平低的建筑企业，其投标报价自然低于工程成本，最终不得不因为亏损、破产而退出建筑市场。于是建筑企业数量与市场容量达到均衡，工程造价上升，利润率不断提高。由于技术的创新，劳动生产力水平高的企业，则获得超额利润。为追求高额利润，建筑企业又逐渐膨胀、扩张，然后再次收缩、实现新的均衡。如此循环不断，周而复始。
2、市场经济的价格神话
然而，如果我们认为在市场经济体制下，经济关系完全是通过线性的价格关系来控制的话，那么我们就大错而特错了。经济学家约瑟夫.斯蒂格利茨把这种夸大价格作用的理论视为“价格神话”。
其实，价格体系的作用是有限的，而非价格机制则起到了较为重要的作用。事实告诉我们，经济关系通常受到契约和信誉的控制。例如，我们选择名牌产品，而宁愿付出比同类产品更高的价格，其中除了对品质的考虑之外，还受履约信誉以及个人偏好或者品牌效应等各种因素的影响。而在契约中，则包括一些非价格条款，这些非价格条款在建筑承包合同中尤为重要，例如，工期、质量、工程款拨付、价格调整、保修以及关于分包和项目经理的约定。
在建筑市场，契约与信誉具有特别重要的意义，尤其是在社会道德与法制环境较差的条件下。面对过低的价格，一些企业可能不愿甘冒风险：如果严格履约将带来亏损；如果中标后违约或者过份向业主索要补偿，又将面临信誉的丧失。而缺乏理性、没有信誉的企业，则往往具有冒险的勇气。从理论上说，要使某人愿意从事某种交易，那么经济关系就必须有超过最低要求的租金或报酬存在。因而在现实中，承包商是不会自己买单付帐的，就像攴饮店老板不会为顾客的消费付帐一样。即使没有亏损，只要没有利润，承包商也决不会放弃一切可能的索取机会。从这个意义上说，工程价格越低，业主面临的承包商违约风险的机率就越高。由于工程建设的复杂性和工程风险的不可预见性，所有的合同条款都不可能达到完备详尽的地步。尽管仲裁和判决可以弥补合同的不足，但任何仲裁、判决和执行都需要成本。当价格风险引发的纠纷发生时，业主会发现维护契约的成本太高，最终可能不得不接受工期延迟、质量降低或者屈服于不当索赔的现实。
市场经济理论认为，价格取决于市场需求和市场供给的均衡。然而，完全意义上的竞争是不存在的，供求法则也并非完全有效。按照拉萨尔的“工资铁则”，即铁的工资规律：工资与工人所需最低生活资料相一致，即必须维持最低生活水平。因此，尽管建筑劳务的供给非常充分，但建筑劳务工资仍然保持与社会经济的发展相一致。承包商未必会削减工资，因为这样做会导致劳动力质量下降，进而造成成本上升，利润减少。瓦尔拉斯的“生产成本”中，经济学家一般都认为包括了企业家的工资和正常利润。因为土地必须产生地租，资本必须产生利息。正常利润是指持续经营的一般性利润，所谓在静态均衡状态下没有利润，是指未超过正常利润的利润。因而从理论上说，尽管建筑市场的供给大于需求，业主也不会把工程价格压低到正常利润以下，因为这样做会对工期延迟、质量下降和结算纠纷的机率产生影响。然而，业主却往往是非理性的，发生这种情况的原因在于业主的分散性和信息偏差。大多数业主的投资建设具有一次性，纵向的经验教训毫无意义，而横向的经验教训则难以传递共享；由于“搜寻”需要成本，造成业主对承包商、建筑成本、利润方面的信息相对偏差，因而难以准确把握工程价格的合理尺度。
3、最低价格误区
按照《招标投标法》的规定，招标人可以选择经评审的最低投标报价，但是，低于成本的除外。那么，什么是建筑工程的成本呢？我们认为这有两种不同的理解。一是会计学所称的工程成本，由不变成本（包括沉澱成本）和可变成本组成；二是经济学所称的“生产成本”（或边际成本），除不变成本和可变成本外，还包括承包商的工资和正常利润。两种理解的差别在于“正常利润”，因为可变成本中包含承包商的工资。如果我们对“正常利润”忽略不计，那么需要考查的则是边际成本、沉澱成本和承包商的工资。
例来说。一个年产值为1000万的企业，不变成本为100万，可变成本800万，其总成本为90万，每单位（万元）产值平均成本为0.9万，利润率为10%。如果只承揽到500万的工程，不变成本仍然为100万，可变成本为400万，其总成本为100万，利润率则降为0。假如产值增加到1500万，由于超过了企业的生产能力，必然要增加投资，而且效率降低，其总成本由900万增至1400万，这时，利润率降至7%，每单位（万元）产值平均成本为0.93万，边际成本为1.0万，边际利润为零。如果价格等于边际成本，那么工程承包商的正常利润为7%。然而这是一个过于简化的例子，实际情况则要复杂得多。这个例子表明：对企业个别成本的把握是极其困难的。
至于沉澱成本，则是指那些不能计入不变成本和可变成本的支出。例如，企业创建费用、包装宣传费用、技术创新费用。而对于承包商的工资，则通常被排除在成本之外。其实，建筑工程的施工承担着极大的风险，承包商领取较高的风险工资应该是合理的，正如企业的经理领取职务工资一样。一个企业的老总年薪十万、二十万甚至上百万，社会可能认为正常。而承包商的工资则可能被视为利润而受到社会的谴责。其中的原因可能来自两方面：一是与“寻租”行为的关联；二是较大规模工程的超额收益，同一收益比例，使较大规模工程的收益远远高于正常的风险工资。
在实际招投标活动中，沉澱成本与不变成本一并纳入评标考查时，是很难准确评估的。投标人往往会把不变成本（包括沉澱成本）列为优惠的内容；而招标人则通常把成本理解为可变成本，即工程直接消耗的材料、人工和机械租赁费用；在招标评标时，由于惯性的作用，我们很容易按照“费用定额”的模式来分摊、测定不变成本，而忽略对边际成本的把握。于是我们不自觉地陷入最低报价的误区，把理性作为投标人报价的假定前提，一味地追求最低价格，并由此推论投标人应当为其报价承担全部责任。
然而，在以价格为核心的竞争中，作为经济人的承包商必然受其心理、性格以及个人偏好的影响，在决定投标报价时，他可能不完全出自追求利润的动机，而掺杂着为挣面子而“赢”的心理，或者为报上次落标的一箭之仇的情绪。无论出自何种原因，不合理低价中标的危害是显而易见的：低价必然导致承包商降低工程质量标准和施工工艺要求，不适当地使用代用材料，或者使用技术不熟练的工人，以降低工程成本。这样势必对负责任的承包商造成影响，迫使他也采取低价的竞争策略，雇用廉价的工人，降低必要的设备费用，减少现场施工管理方面的人员。从而造成市场上建筑产品平均质量水平的下降。
其次，国有企业以及一切非私营性质的业主，必然涉及到“委托代理”问题。即：国有企业的经理是受国家（机关）的委托，代行管理职责的。这种委托代理通常缺乏激励，且具有“软预算约束”性质。工程招标时，业主可能以“低价”为由，为其他投标人设置“障碍”，形成不公平竞争；当预定的中标人中标后，在实施中则以各种貌似“合理”的方式（如隐蔽工程量的确认、设计变更引起合同价款的变动、工程量增减时的单价调整等）增加价款。这种情况导致了腐败的产生和国家资产的流失。
对于承包商而言，如果串通设计、监理能够获得“现埸签证”的额外好处，或者确保质量和安全文明施工的费用高于取得他们对不规范行为默认的费用，为了挽回低价带来的收益损失，他们会不遗余力地去争取这些好处和利益。对于这些寻租行为，社会缺乏有效监督。
我们必须预见到不合理低价的危害，认识到过度竞争并非市场经济的唯一选择，从而制定适当的游戏规则加以约束。如果我们相信了价格的神话，或者担心成为市场经济的阻力，因而不负责任地制定错误的政策，等到危害发生或者问题成堆时再进行调整和整顿，我们必将付出巨大的代价，这就是政策的成本。
4、工程价格的政府规制
市场自由调节的作用确实能够促进产业结构趋于合理，促进市场供需的均衡，特别是能够极大地提高劳动生产力水平。例如“莫尔定律”显示：计算机蕊片的价格每18个月便降低一半。这表明由于计算机技术的发展，其边际生产成本每18个月便能够降低一半，劳动生产力水平则提高了一倍。
但是，我国劳动力过剩，建筑市场“进入障碍”小，建筑业生产能力很容易扩大，供给大于需求具有长期的特征。由于劳动密集，一般建设工程的科技含量不高，利润空间是有限度的。而且我们目前并不具备西方发达国家那样完备的法制环境，难以通过正常索赔以弥补建筑企业的合理利润，因而成本价或低于成本价中标的结果不过是一种“利益的转让”，即建筑企业把合理利润转让给招标人，而社会福利并没有增加。由于缺乏利润的激励，企业技术创新能力受到制约，劳动生产力水平难以提高，市场的作用在这里并未发挥出来。在由市场自由调节达到市场均衡的过程中，建筑业必将经受严峻的考验。我们可能面临这样的局面：市场混乱无序，经济纠纷丛生，工程质量下降，安全事故倍增，行业矛盾重重，发展步履维艰；建筑业的健康发展受到制约，支柱产业的地位下降。而扭转这种局面，必须听任市场这只无形的手来发挥作用。
然而，我国的市场经济体制正处于起步阶段，价格形成机制尚不健全，因而价格信号失真，很难真正反映商品价值和市场供求状况。通常认为，成熟的市场机制能够把价格确定在“市场出清”的水平上，即达到使市场供应量均可售出的价格，保持供需均衡；市场机制可提供市场运行所必须掌握的需求和供给曲线，正确地反映一系列有关消费者需求和生产者生产能力等方面的基本信息。以我国目前市场经济发展的水平，市场机制还难以达到这种正常发挥其功能的程度。
事实上，市场并非万能，竞争也并不总是有效率的。“一个具有长期发展潜力的企业可能会在竞争中被另一个对特定环境适应性较强的企业淘汰出局。因此，在长期内，过度竞争的环境是不利于生产力发展的。（因为在这样的环境中，竞争过于严酷，以至于除了那些最有效率的企业之外，其他企业都无法生存）。…没有理由相信市场经济会‘自然’地作出正确的权衡，特别是没有理由相信过于残酷竞争的市场经济比那些竞争温和一些的经济会更有效率”（斯蒂格利茨）。随着市场失灵现象日益增多，市场对政府的依赖性日益增强。发达国家同样在寻求新的发展模式，全面调整自己的发展战略。因此，一些学者，例如我国著名经济学家吴敬琏教授便指出：现代市场经济无一例外地是宏观管理、政府干预或行政指导的市场经济。
政府对市场经济进行宏观管理，让市场运转得更好，以便纠正市场的失败，即对市场进行调控的行为，称之为“规制”或者“管制”。其含义为：政府从宏观管理出发，制定某种规则，市场主体各方必须按照这种规则行事，以避免社会福利损失，纠正市场的失败或失灵，使市场竞争接近最理想的状态。
在市场经济条件下，工程价格下降是一个必然趋势，而价格的自由化则将推动这一态势的发展，当市场机制还不能正常发挥其功能的时候，这就迫切需要政府对工程价格进行规制，以弥补市场的不足。那么，我们应当怎样进行规制呢？能否象过去那样，以按定额编制的标底为准，制定一个允许上下浮动比例的规定？显然，这是行不通的。我们所能做的是制订一个能够为市场各方所接受的招投标交易规则，找到一个合适的、用以界定低于成本报价的方法，保持正常的利润以激励建筑业发展，使建筑市场运转得更好，更加规范、有序。
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