如何深化建筑工程造价管理改革的思考
建筑工程造管理,就是运用科学技术原理和方法,在统一目标、各负其责的原则下,为确保建筑工程的经济效益和有关各方的经济权益所进行的对工程造价全过程、全方位的和符合政策及客观规律的全部业务行为和组织活动。我国建筑工程造价管理虽然取得了初步成效,但还存在不少问题。其中主要问题如下:
1.1 政府政策性影响较多是造成“三超”的重要客观环境
市场经济的特点是一般由价格机制来达到资源的优化配置,而不是政府直接决定价格、管理经济,政府职能更多地是通过宏观经济政策,引导投资、生产等经济行为。然而在经济体制的变革时期,为更快地建立起新的经济运行机制,政府政策性调整对工程投资控制影响大,特别是1992年以后随着投资体制、财税体制、金融体制、对外贸易体制改革的进行,税率、利率、汇率、价格都发生了巨大的变化,价格(包括投资品价格)变动超出了市场决定价格情况下正常变动幅度和范围,也超出了工程造价增长预留费中估计的增长幅度。
1.2 主动控制工程造价意识不强
主要表现是对建筑工程项目事前主动控制小,事后被动控制多;重竣工结算,轻施工图预算;重大中型项目设计概算,轻一般小项目设计概算,有的建设项目既不编制,也不上报审批。对施工图预算缺乏审定方案和报批程序,削弱了工程造价承上启下的作用,并直接带来施工图预算与竣工结算之间相互脱节,不仅加大工作量形成重复劳动,而且给工程造价超投资限额提供了条件。
1.3 工程造价管理的有关基础工作较薄弱
主要表现在:编制可行性研究报告投资估算,有指标还不能满足工作需要;对编制初步设计总概算时所需的概算定额和指标,各有关部门有所规定,但其来源不畅通;对民用建筑的概算指标缺少地方有关的具体规定;设备材料价格信息系统不够健全,还不能定期发表材料价格指数,以指导工程造价的预测和调整。
1.4 片面强调计价依据的市场化,忽视计价依据控制工程造价的作用
由于受计划经济体制的影响,我国的工程造价管理工作历来重视实施阶段的造价确定,不重视造价的有效控制。在这种管理方式的影响下,一方面,建设项目前期所需计价依据的缺乏,成为导致工程建设项目投资“三超”现象的一个重要原因;另一方面,由于将工程造价管理仅限于实施阶段,造成了认识上的错觉,似乎一谈起计价依据的改革就笼统地归结到所谓的企业自主定价和市场形成价格,而不从工程造价全过程管理的思路出发考虑计价依据的改革。因为只注重实施阶段计价依据的改革,片面强调计价依据的市场化,从而忽视了计价依据在建设项目前期阶段对工程造价的控制作用
2 深化建筑工程造价管理改革的主要对策
2.1 严格按基本建设程序办事
建筑工程基本建设程序是建筑工程客观存在的自然规律和经济规律所决定的。它不仅是优质、高速完成建设任务,获得较好的投资效益和社会效益的工程建设的科学管理方法,也是合理确定造价的科学依据。大型建筑工程项目,由于规模大,建设周期长,技术复杂,人财物消耗大,并考虑到投入使用后的经济效益等因素,一旦决策失误,将造成无可挽回的巨大经济损失。为了合理确定造价,必须在建设全过程进行多次性计价,即按基本建设程序合理确定不同阶段的造价,以充分体现造价的合理性。历史经验告诉我们,建设项目的程序化是合理确定造价的基本前提。
长期以来,我国的建设项目虽然按程序办事,但普遍忽视了项目建设前期阶段的重要,把造价控制的重点放在项目建设的后期阶段上,因此常出现投资超限、资金缺口大的现象。有些项目甚至未按基本建设程序办事,项目决策缺乏依据,投资无计划,增加了财政负担。由此可见,建设项目的程序化是合理确定造价的基本前提。同时还应将造价控制重点转移到项目建设的前期阶段上来。这就要求我们更新观念,重新认识,摸索出一套完整的工程造价控制与管理的方法。
2.2 按不同投资主体分别进行工程造价管理
在市场经济条件下,由于投资主体的多元化,各投资者对其投资的效益负有全权责任,并承担风险和享受收益。因此,造价管理也要适应这一市场经济的要求,本着“谁投资谁负责,谁决策谁承担风险享受收益” 的原则,通过企业法人责任制,强化投资风险约束机制,根据投资主体的性质,分政府投资项目和非政府投资项目进行分类管理,区别对待,以发挥各投资方的积极性和责任感,克服随意性和盲目性,让有限的资源配置达到最佳的经济效益。对于非政府投资项目应逐步推向市场,由项目法人对工程造价实行全过程负责,承担投资风险。造价管理应侧重于价格管理,通过宏观调控、市场管理来求得价格的总体合理。具体做法是加强对招投标工作的管理力度,加强对标底价、合同价的监督审查工作,确定工程最低成本价,保证工程价格符合价值规律的要求,规范基本建设市场秩序,防止市场上的低价抢标或哄抬标价等不正常竞争行为,规范市场工程价格的管理。对于政府投资项目,由于主要投资主体是政府,在工程造价管理上我们有责无旁贷的责任。因此造价管理要侧重于投资管理,具体做法是加大工程造价管理有关法律法规的制订和宣传工作,规范基本建设市场上的各种市场行为,指导各有关单位做好项目各阶段的造价管理工作,加强对各单位造价专业人员的培养和管理工作,严格对各阶段造价文件的审查,加大对工程造价的监督、跟踪管理工作力度,维护各方的共同利益,保证工程控制在预计投资额度以内,避免因任意提高设计标准等因素造成工程造价失控对国家宏观经济的发展造成不利影响。
2.3 实行工程造价监理
监理的职责,就是监督管理建设工程质量、进度、造价等,监理的内容是多方面的、分专业的,不是任何一个人都可以有资格全面胜任的。监理质量不一定又监理的职责,就是监督管理建设工程质量、进度、造价等,监理的内容是多方面的、分专业的,不是任何一个人都可以有资格全面胜任的。监理质量不一定又会监管进度、造价和施工组织,必须有针对性的选择有优势的单位和人员来承担相应的工作。工程造价的全部过程控制,实际上就是对工程造价的全过程监理,这些工作各由工程概预算人员中对设计代表和监理工程师的签证的认证结果,但二者常常存在着很大的分歧,其原因就在于监理人员对工程价格中所包含的内容理解、熟悉程度不同,由此可见,工程造价监理是完全有必要的,探索适应社会主义市场经济的工程造价监理模式,是搞好建筑工程造价管理工作的一个重要内容。
2.4 充分发挥造价工程师的作用
市场经济是法制经济,造价工程师作为市场经济的产物,能否建立起应有的专业地位,体现着国家的法制化和专业化的管理程度。目前,建设部颁布的《工程造价咨询单位管理办法》、《造价工程师注册管理办法》以及《关于工程造价咨询机构与政府部门实行脱钩改制的通知》,使工程造价管理从此有了独立的专业地位,工程咨询机构以独立的法人资格参与造价管理,独立承担民事责任,所签署的文件具有法律效力。业主通过聘请造价咨询机构为其提供服务,有效地解决了业主和承包商之间信息不对称问题,从而使业主的造价管理主体地位得到了可靠的技术保证。但分散在设计单位和施工企业的注册造价工程师仍在各自原来的岗位上工作,过分依赖于单位,一旦发生诸如提供虚假工程造价信息时,责任追查仍不明确,与此相对应,造价工程师在企业中尚无独立地位,发挥不了应有的作用。为此,建议今后应从法律上规范设计单位和施工单位中造价工程师的独立职能,明确其权利、义务,在施工企业和设计单位资质认证中加入企业应拥有从业造价工程师人数等硬性条件限制。同时,在设计资料、投标报价文件上,以及合同实施过程中的工程预结算文件上,必须有造价工程师本人签字并加盖执业章,否则一律无效。当发现造价工程师提供的工程造价文件有虚假和错误时,视情节轻重直接追究造价工程师本人责任,淡化单位的专业责任,并建立造价工程师执业风险保险制度,使造价工程师执业风险有顺畅的转移通道,以切实引起企业对造价工程师的重视,提高造价工程师在企业中的地位,使其在社会主义市场经济建设中发挥更大作用。
2.5 积极推行工程量清单报价
所谓工程清单计价,即在建设工程招投标中,按照国家统一的工程量清单计价规范,由招标人提供工程量数量,投标人自主报价,经评审低价中标的工程造价计价模式。采用工程量清单招标投标后,工程总报价不再是决定工程中标与否的唯一依据,工程标底仅供参考,也不作为评标的主要条件。而是以工程量清单总报价、工程量清单项目费、措施项目费、主要材料价格和主要清单项目综合单价等因素组成工程评标评分细则,使招标人心中有数。相对于传统的定额计价模式,采用工程量清单计价,减少了招标工作的盲目性和随意性,规范了评标委员会的行为,在能够反映工程的个别成本的同时,有利于业主控制造价及企业自主报价和公平竞争。工程量清单是国际通用的工程招投标方式,其实质是最低报价中标,而且是建立在发育完善的市场和工程担保制度基础上的。这种招投标方式是我国招投标制度改革的方向,应积极推行。但实行工程量清单报价应充分考虑我国的国情,不能脱离我国当前市场的实际一哄而上。目前,我国的建筑市场尚在发育和逐步完善,市场主体各方的行为还不规范,工程担保制度也未建立起来,虽然招投标法和质量管理条例中明确规定企业不得以低于成本价中标,但由于企业的个别成本的涵义目前尚无定论,国内绝大多数施工企业尚未建立起系统的报价资料,在此情况下要完全按照国际惯例实行工程量清单报价,以最低报价中标是不现实的,可能造成不正当竞争或影响工程质量。因此,工程量清单报价要结合我国的实际情况,由国家制订统一的工程量计算规则,统一的项目划分,统一的计价方法和统一的计量单位,各省、市制订适合本地实际的工程量清单报价的计价依据及计价方法,逐步推行工程量清单报价的招投标方式。
2.6 规范管理,建立有形工程造价咨询市场
目前,各项政策法规的实施,靠的是管理部门的监管和咨询单位的自律,但是监管仍存在局限性,自律难以真正自律。因此,除政府投资的大型项目可以有政府造价管理体制部门全方位参与管理外,其余与工程造价有关的业务可以推向咨询市场,以激活工程造价管理机制。成立有形市场后,由于工程结算审核要进行该市场,政府代表的监管力度和范围将进一步扩大,从而形成一种全新的监管机制;企业如不自律,政府就强之以法,从而更充分的发挥出政府对工程造价的宏观调控职能,真正起到维护造价咨询工作严肃、公平、公正性的作用,确保实现高质量的工程造价控制。有形市场的建立不仅能为所有工程造价咨询单位提供一个良好的公平竞争环境,届时,还能有效制止国外建筑企业的不公平竞争行为。
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