建设项目造价管理改革刍议
造价管理制度的改革，其根本应在于投资管理体制的改革，因为掌握建设资金最直接，控制工程造价最具有切身利益关系的机构就是投资主体，所以，全过程的造价管理工作，应从投资主体的确定这一阶段开始。
一、有效控制工程造价的根本在于投资管理制度创新
一般说来，现有善于造价管理工作方面的论述，都关注于投资主体已经确定，建设项目从立项的可行性研究到竣工结算直到后评估过程中的工作内容。而实际上，解决控制工程造价的问题，归根到底还是应先解决好投资体制问题。造价管理工作可以概括为“合理确定和有效控制工程造价”，“合理确定”属于我们目前的工程价格管理工作范畴，而“有效控制”的实质则是投资费用管理的范畴。工程建设投资管理，是为了达到预期的效果（效益）对建设工程的投资行为进行计划、预测、组织、指挥和监控等系统活动。工程价格管理，在视察广州市 ，又分为：微观层次上的生产企业在掌握市场价格信息的基础上，加入收藏为实现管理目标而进行的成本控制、计价、定价和意中人的系统活动；定原则的政府根据社会经济发展的要求，利用法律手段、经济手段和行政手段对价格进行管理和调控，以及通过市场管理规范市场主体行为的系统活动。
对于如何有效控制工程造价，提高投资效益，其实目前已有很多比较成熟的理论，众多先进国家有很多工程造价方面的先进理论我们也可以筛选、吸收、引进过来。关键问题是这些在发达国家适用的理论在我国往往却“水土不服”，其症结就是目前我国还没有其运行的制度环境。我国现行的制度环境。我国现行的投资体制，从投资决策到建设实施全过程，严格的责任约束办法和承担方式始终没有跟上，责任对象（承担者）、范围和承担方式始终没有一种行之有效的方法，造成建设单位在控制投资问题的态度上，是“要我控制”而不是“我要控制”，甚至使一些单位负责人为一己私利而暗中侵吞国家财产。我国国有资产劳动体制实质上是人民资产的委托代理制。国家是代表全民行使资产所有权，如果国务院为总代表的话，国务院又层层委托下属行政机构为代理者，直至企业。在这种关系中上级对下级是委托关系，下对上是代理关系，这就是我国资产运行的实际基础。即使某人被任命为某个项目法人的董事长，但实际仍是委托代理关系。这种关系从机理上讲只是某一种委托负责制，是一种信任制，信任经营失败，损失是信任，不会带来如同私人经济中那么大的冲击。在我国现实中，如果经营者疏通好同上级的关系，经营失败连信任都未损失，损失的只是国家资产。所以这种劳动体制在实际上是资产所有者“缺位”或“虚位”的体制，从上到下出现的都是“代理者”，而不是真正的所有者。加上目前我国社会生活的各个领域普遍存在对权力的制约仍然十分薄弱，权责利严重脱节，甚至法律契约有时也会被某种权力不受约束地轻易否定。现有阶段，各地的市政建设项目一般都由政府出资兴建，市地各级政府部门的领导者成了建设投资的实际幕后操纵人，工程是否上马，何时上马，投资规模多大，都会受到他们意志的影响。这样就很难保证工程建设按照科学的规划实施。比如为了在本届政府任职期间出政绩，很多工程往往没有经过科学的谁就在领导者的指令下仓促上马，并定出不合理的完工工期，名为献礼。这样的工程往往会埋下很多隐患，也往往难以产生好的投资效益。而且工程投入动辄上千万，共损失往往也难以估量，可千万这种损失的领导者，最多也就随一名决策失误的评价。相反，有的市政基础项目，虽然从长远来说，对整个声调的格局形成具有重要意义，但因为按期效果不明显，往往得不到领导者的重视而成了拖沓的半拉子工程。反观我们身边的一些私人或外商投资的项目，其投资管理、工程造价控制手段可以说无所不用，其效果也往往非常明显，其中道理也就不难理解了。
由此可以看出，不解决好投资体制问题，也就无法从根本上解决好工程造价问题。建立投资风险约束机制，这是从根本上解决控制工程造价的途径。就按期来说，必须先建立投资的风险约束机制。风险约束应包括：①经济利益约束；②责任约束，包括决策责任约束和审批责任约束；③法律约束。投资风险约束机制的建立，又是一个渐进的过程，随着社会主义市场经济体制的建立和投资体制的改革而逐步进行，具体来说，要做好的包括以下几个方面：
1、基础性和公益性项目，其投资管理应实行政企分开，明确国家投资主体
基础性和公益性项目是今后政府的主要投资方向，要转换政府投资的方式，按照政企分开的原则，确立一批国家投资主体（即经政府授权，代表政府行使投资和资产运营管理职能，具有法人地位的经济实体）作为政府投资的代表。近年来，各地大都设立了城市基础设施投资公司，也就是以上思路的体现。国家投资主体应实行总经理负责制，并设立监事会对其进行检查监督，监事会应定期政府报告投资主体的运营情况。此外，根据我国国情，应建立监察、审计部门对国家投资主体进行定期检查的制度，检查结果应向人大汇报，并向政府各部门、新闻媒体通报，以形成对监督部门和被监督对象的公开和舆论监督，这样必然使国家投资主体严谨认真、高度负责完成任务。从根本上看，基础性和公益性项目的建设实施过程还应通过公开招标确定的工程咨询公司承接管理一一其前提是建立公平竞争的市场环境和建立社会中介的风险约束机制。
2、实行建设项目资本金制度
实行项目资本金制度是从资金方面对投资主体进行风险约束。投资项目的资本金是指投资项目的总投资中必须包含一定比例的由各出资方实缴的资金，企业法人的自有资金要占项目总投资的一定比例才准许注册登记。企业有了资本金才能成为自负盈亏，自担风险、自我发展、自我约束的法人实体。这是推行法人投资责任制和建立现代企业制度的基本前提。
3、建立投资决策责任制
建立投资风险约束机制的一个重要方面就是实行投资决策责任制，由投资决策者承担投资决策责任，实现“谁决策，谁负责”，如果做不到这一点，投资风险约束机制就不可能真正建立起来。即将颁发的《固定资产投资法》，把“谁决策，谁负责”这条原则以法律的形式固定下来，明确投资决策责任和投资风险责任的具体承担者，这必将形成投资风险的硬约束。
4、搞好相关配套改革
建立投资风险约束机制，不可能孤军深入，必须与有关的改革配套进行。例如，实行法人责任和国家投资主体，就牵涉到现代企业制度的建立、国有资产的管理及处置、企业兼并和破产制度的真正推行和完善、专业银行的真正商业化等诸多的改革，推行项目资本金制度又涉及贷款资产抵押和担保制度、培育和建立资产拍卖市场等。
这些方面的改革与投资风险约束机制的建立是互相推动、互相制约的。因此，在做好上述几个方面工作的同时，还必须积极而稳妥地推行其他有关方面的改革，唯有如此，才有希望早日建立起风险约束机制，解决投资领域存在的一系列问题，亦从根本上解决工程造价有效控制的问题，推动我国投资与建设事业的健康发展。
投资主体确定后，项目实施的各阶段中，设计是控制工程造价的关键，但如果不从设计院本身有关造价管理的制度入手，其它机构的努力也就难以奏效。
二、设计院应加强工程造价管理工作方面的制度建设和改革
目前，我国的经济体制改革正在向纵深发展，市场经济体系已逐步建立，国内建设工程领域的改革进展顺利，注册造价师资格认证考核制度、工程造价管理中介服务制度的建立 都说明建设工程造价管理工作正在向法制化、正规化、国际化的方向发展，并已初显成效。作为建设工程领域里极为重要的技术经济核心部门，设计院在建设工程造价管理领域占据着举足轻重的位置，面对经济体制改革深入发展，我国已加入WTO等形势，加大改革步伐，增强对工程造价管理的力度，这对于设计院的长期发展是十分必要的。而从造价管理工作来说，设计阶段是整个管理过程的关键，如果不从设计院本身入手，加强工程造价管理工作方面的制度改革和建设，其它单位的努力也就很难收到好的效果
（一）设计院在工程建设及工程造价管理领域里的地位与作用
1、设计院是实现项目投资计划的重要部门
任何一个建设项目从计划立项到竣工使用，都必须经历立项、审批、确立预算、招标施工、竣工验收等一套完整的程序，而设计研究院是完成这一程序的主要部门。项目可行性研究与投资估算：在项目决策之前，政府及行政主管部门依据设计院提出的项目可行性研究报告及投资估算，决策项目是否具备立项条件。项目扩初设计与项目概算：管行政部门依据设计院提交的项目扩大初步设计和工程概算，审查项目设计方案是否合理；项目概算是否在建设盘子之内。项目施工设计与工程施工：项目建设的主要实施过程，建设单位、施工企业依据设计院提供的施工设计图编制工程预算，并进行工程组织民实施。工程施工中的设计变更与变更结算：建设单位、监理单位、施工单位依据设计院确认的项目变更签证，实施工程变更，并办理工程变更结算手续。工程竣工与工程决算：建设单位、施工企业、监管部门依据设计院提出的工程竣工图组织工程验收，确定项目建设是否符合技术标准，是否具备移交使用的条件。
2、设计阶段是确定项目建设成本的重要阶段
同任何产品的生产过程一样，建设项目的建设过程是由两条主线构成的，一是符合投资者意图的项目设计方案，包括项目可行性研究、扩初设计、施工图设计等，反映了项目建设的技术构造状态；二是工程项目造价管理，包括工程概算、工程预算、工程结算，反映了项目建设的综合经济状态。两条主线贯穿于项目建设的整个过程，综合经济状态依赖于技术构造状态，技术构造状态服务于综合经济状态，其关系可说是相互依赖，紧密结合，缺一不可。因此设计阶段与概算的编制是确定项目建设成本的重要基础。
3、设计院是建设领域中控制工程造价的重要环节
根据国际行业权威的分析数据，在建设项目总投资额中，设计费用约占工程造价的3%－5%左右，但项目建设过程中，设计环节对工程造价的影响程度却超过70%－80%左右。设计院提出的设计方案经过充分的经济分析和成本可计算，必然会对建设工程的造价起到总控作用。从建设周期的三个环节分析：项目建设前期：设计院可运用专业技术 编制设计方案的特殊身份，在选择建设地址、投资方案优化、设备造型等方面，向投资方推荐技术可行、功能满足需求、建设造价低和建设周期短的设计方案，并通过项目的初步设计概算直观反映出来。项目建设中期：设计院可根据总体设计方案，提出合理可行的建设工期方案，工序实施程序、施工场地划分建议、各工种交叉配合等专业性意见，以缩短工期，避免浪费，节省投资。项目建设后期：设计院可依据项目概算，审查项目建设全过程，从技术构造与概算标准两个方面确认工程决算是否合理。
（二）我国的管理体制决定了造价管理工作在设计院的地位与现状
综前分析，在建设工程造价管理过程中，设计院具有极大的影响力和不可替代的重要作用，而在实际管理工作中，作为设计院士体工作之一的工程造价管理工作却长期处于从属地位，工作价值及重要程度并未体现出来，也没有得到足够的重视。究其原因主要是我国的管理体制和计划经济运行模式所决定的，主要反映在：设计院编制的工程项目概算，依附于设计方案统一取费，不能形成独立的取费单元，因此无法单独反映工作量；主管部门没能制定一套完整的考核工程概算工作水平的量化指标，无法从法规制度上明确项目概算对项目建设的控制力度，加之现实中存在着频繁变更设计方案等现象，导致项目概算不能顺利实施，最终流于形式；由于管理体制等诸原因，投资管理部门仅将设计院提出的项目建设概算作为审批立项的依据，而未能将其作为控制项目投资的最终尺度，导致投资管理与建设领域内“三超”现象严重，“钓鱼”项目不断发生，甚至到了难以控制的局面。
（三）提高工程造价管理水平是设计院深化改革的重要内容之一
建筑领域的市场竞争日益激烈，而国外通用、更适合市场经济运行的“设计服务经济，经济体现设计”的经营模式，也将随着国门打开而进入中国，设计方案经济化，将大大提高设计的内在价值，增强设计院的市场竞争能力。因此要求设计院必须加快改革步伐，提前完成行业内部的经营转向，在加强工程造价管理的同时，制定明确的技术与经济相结合的经营目标，切实做到技术服务于经济，经济与技术相结合。应有计划地从以下几方面着手：
1、改变惯有的经营理念，增加对工程造价管理工作的重视程度
结合国外惯用的工程建设经营模式，建立设计技术与工程经济密切结合的经营理念，逐步调整设计院内部的结构配置，努力做到“投资估算与扩初设计密切配合，造价可计算与施工设计密切配合”，改变项目建设设计方案的内涵，确保设计具备既有较高的技术又有科学工程造价控制的设计方案的可行性。
2、调整内部工作流程，加强各专业间的交叉配套。
在初步设计方案批准后，以建设项目的投资估算为依据，改变内部工作流程，“设计专业提要求－造价专业报估算－设计专业完成设计－造价部门出概算”的交叉配套工作方式，特别是要在项目设计定稿之前，充分听取造价工程师的意见，提高设计方案的技术可行性的投资总额的合理性。
3、加强各专业间的学习与交流，提高专业技术人员的综合业务能力
在设计院内部展开较大规模的各专业间的学习与交流，逐步树立技术服务于经济的观念，提高专业人员的综合业务能力，努力实现“设计师会画能算，造价师会算懂画”的现行经济发展需求。
4、确立计价工作重点，制定科学的经济考核指标
借鉴国外先进的管理经验，结合国家相关的改革政策与管理制度，制定切合实际的工程造价准确率考核指标，促进工程造价编制水平的提高。
造价咨询机构是近几年来出现的从事造价管理的专业部门，但实际建设项目的管理中仍然只是在工程价格的核定方面起到了一定作用，没有充分发挥它应有的职能，其实，它应该在全过程的造价管理中大有作为。
三、坦步推进建设项目全过程造价咨询服务工作
建设项目全过程造价咨询服务是指工程造价咨询机构接受项目法人的委托，对建设项目从前期（立项、可行性研究）、实施（设计、施工）到竣工结算各阶段、各环节工程造价进行全过程监督和控制。其主要内容一般分为决策阶段项目建议书和可行性研究中的投资估算、设计阶段的方案设计和初步设计概算以及实施阶段的工程招投标中标底和合同价、施工过程中动态造价及竣工结算中造价审核等。
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