关于建设工程施工合同备案若干问题的认识和探讨
一、强化建设工程施工合同的备案管理是市场经济发展的客观要求
随着我国加入WTO后建筑市场的规范发展，施工合同必将成为维系发承包双方经济活动的重要法律依据。强化建设工程施工合同的备案管理不仅是主观需要，更是市场经济发展的客观要求。
首先，从社会制度和企业性质看，我国目前是以公有制为主的多种经济形式并存的经济结构，生产力水平不高，法制不健全，不正当竞争行为时有发生，建筑市场承发包双方的合同自律行为还比较差。现阶段必须依靠政府有关部门的宣传、监督和管理，发挥政府职能部门的作用，才能使建筑市场不断规范和完善。
其次，从当前经济秩序的状况看，旧的体制虽然已被打破，但新的体制还没有完全建立起来，人们缺乏市场经济所必需的法制观念和行为规范，经济交往的随意性和盲目性很大，加之投机和趋利的心理作用，使建筑市场交易秩序经常处在一个不稳定的状态，如果版面地强调施工合同签约自由和企业自律，只会加剧建筑市场经济秩序的混乱，使企业付出更加学生的代价。
其次，从企业经营管理的现状看，一些企业的合同意识比较薄弱，废止签合同，不会用合同保护自身的合法权益，不知如何管理合同的现象仍很普遍。如：大连水陆工程局由于签订施工合同的随意性，短短两年时间就遗留了47起合同纠纷，花80多万元，先后打了五年官司，造成直接经济损失400多万元。沉痛的教训，使他们认识到加强合同管理的重要性。此后，由于他们主动申请备案鉴证，完善了合同内容，使企业的合法权益得到了保障，经营状况越来越好。
最后，我国加入WTO后，建筑市场将全面放开。国外建筑承包商将进入我国市场，如果我们业主不是以平等主体来进行交易，仍然盲目地压价、压工期和要求垫资，就有可能被外国承包商援引“非歧视原则”而引发贸易纠纷。这就要求我们必须加强施工合同的规范化管理，树立国际化意识，以适应加入WTO引发的新形式、新变化和新要求。
二、当前建设工程施工合同备案面临的几个共问题
1、法律意识淡薄。一是有相当部分企业对履行施工合同备案法定程序缺乏自觉性，承发包双方签订了施工合同后，不按规定办理备案手续，回避建设行政主管部门的监督管理；二是个别单位不采用国家统一的施工合同示范文本而自订条款；三是部分发包方不执行国家的法律、法规，而各行其是，甚至个别单位自定章程代替法规，有的背地私下另行签订合同来约束承包方；四是个别承包方不具备法人资格，超越权限对外签订合同；五是有的单位不使用合同专用章。上述问题产生的原因，是由于某些领导及合同承办人员的法律意识淡薄，对建设工程施工合同签订和改造应具有严格的法定程序的重要性和必要性认识不足。
2、对承发包主体资格的审查缺乏深度。
承发包的“主体”资格，即发包方的“发包主体资格”和承包方的“承包主体资格”。这是文艺工作不同一般地必须具备的资格和基本条件。据了解，当前有关部门在工程发包时比较重视对“承包方”主体资格的审查，而忽视对“发包方”主体资格的审查，特别是对工程款支付能力的审查不够严格。有些发包方将能否垫资作为招标和选用承包方的先决条件，导致有关施工许可手续已经办完，工程款仍无着落，根本不具备履约能力。而一些急于找米下锅的承包方“忍辱负重”，在施工过程中不惜以贷款垫资为代价，去满足发包方的要求，致使工程款旧账未清，又欠新帐，拖欠工程款的三角债现象相当普遍。还有的发包方强行将“不支付工程预付款”的字样写入合同附加条款之中，干扰了建筑市场的公平交易和平等竞争，致使建设工期和质量很难得到保证。这种情况应该引起各级领导和有关主管部门的高度重视和关注。加强对发包方主体资格的严格审查和管理已成为规范建筑市场刻不容缓的一大课题。
3、管理措施不配套。
施工合同管理工作是一项复杂的系统工程，必须有相应的配套措施，而当前存在着两个突出问题一是规范建设工程施工合同管理工作的法律法规尚不健全，缺乏系统性；二是涉及施工合同履行的有关法规修改和调整工作滞后。近年来，发包方对优质工程的要求越来越高，工期越来越短，而目前的工期与质量奖罚的具体办法和标准却没有相应的调整和出台，远远不能适应当前建筑市场和施工合同管理机制的需要。
4、部分企业施工合同管理人员的业务素质较低，企业内部的合同管理比较薄弱。
在合同检查和备案过程中发现，有些施工管理人员的法律意识，合同条款填写不认真，语言表达不严谨，条款内容不完备，错漏较多。部分企业内部缺乏严格的规章制度，没有形成领导主管，职能部门贫乏，承办人员专管的内部管理网络机制。
5、缺乏依法查处和打击不正当竞争行为的权威性。
据调查，当前建筑市场先开工后签合同的现象比较普遍，“三边”工程大量存在。合同签订后不主动送备案的比例数仍比较大，少数施工企业有转包、违法分包和挂靠行为，有的项目没有立项批文，没有招标手续和施工许可证，外埠企业没办法进连证明。这些问题都严重地违反了《大连市合同监督管理办法》和《大连市建筑市场管理条例》，干扰了建筑市场的正常秩序，然而真正受到查处的安全并不多。这说明，查处和打击不正当竞争行为既缺乏力度，又缺乏权威。
三、强化建设工程施工合同备案的对策和思路
加强建设工程施工合同的备案管理是规范建筑市场的重要措施，也是保障工程承发包当事人合法权益的有效手段，更是维护建筑市场正常秩序的有力保证。在当前新旧体制交替磨擦及建筑市场不断发展的过程中，建设工程施工合同管理工作出现一些问题是不可避免的，问题的关键是如何把建设工程施工合同备案管理得更加规范和卓有 成效。根据大连市的情况，我认为当前应侧重考虑和解决以下几个问题：
1、市级设专职机构，要有懂专业、会管理的人才，各区市县要设立专人，部门之间配合要默契，工作衔接要紧凑。
（1）要常年坚持大连市施工合同备案办公制度。大连市工程造价管理处设合同科，对全市施工合同备案实行统一管理。只有建设行政主管部门和有关部门的紧密配合，形成合力，才能强化宏观组织指导、协调和监督的功能。
（2）要培养高素质管理人才。施工合同备案管理工作是一项法律性、政策性、专业性和社会性较强的综合性经济技术管理工作，只有逐步培养一批素质高、业务精、能力强并相对稳定的专家型管理人员，才能将施工合同管理工作做的更有深度。
（3）对各区县要实行集中统一管理，统一制作发放印章，形成上下协调、统一领导的管理组织体系，这样将有利于全市施工合同的强化管理。
2、抓好备案是加强施工合同管理的重要手段。
《大连市合同监督管理办法》和《大连市建设工程施工合同管理规定》对施工合同的备案都做了强制性规定。通过对施工合同的备案，利用前期种种立项批文和年检资料，查明承发包双方的主体资格、名称、地址、法定代表人、资金情况、经营范围以及企业的经营信誉，并对合同条款内容进行把关，使施工合同具有可行性、合法性、严密性、条款的完备性及文字的准确性，对一些背离法律法规和有关政策的条款要建议予以更正，严重者建议退回重新签订。这是防止合同纠纷的前提，可以大大提高施工合同的履约率。
3、加强对《施工合同（示范文本）》的统一管理。
全面推广使用《建设工程施工合同（GF-1999-0201）》、《建筑装饰施工合同（GF-96-0205）》、《住宅室内装饰半个施工合同（DF-02-021）》。这三个示范文本是由国家合同管理机关和建设主管部门根据我国长期实践经验，反复优先、评审并吸收和借鉴了国际咨询工程师联合会制定的《土木工程施工合同条件》的基础上制订的。它是与国际惯例接轨又符合中国国情的合同文本。它具有规范性、可靠性、完备性、适用性的特点。它的发布实施使施工合同签订规范化，避免缺款少项，防止有失公平和违法的条款出现，减少合同纠纷，也便于管理机关审查和监督。
4、综合协调，加大对发包主体资格和履约能力的审查力度
落实建设资金来源，这是发包主体必须具备的经济技术条件之一，否则就不具备发包资格。按时拨会工程价款、才能保证工程建设质量和工程计划的顺利进行。为了防止工程款的拖欠和违约合同的出现，加大对发包主体资格的审查，是当前规范建设市场的一项紧迫任务。建设系统各有关部门应按各自的工作职能和基本建设项目审批程序各司其责，做到业务互相通气，程序互相制约。如在工程发包时应审查建设资金是否真正落实，是否提供了履约担保或履约包涵；施工合同备案时应查验发包方是否执行了工程造价政策及工程招标手续；申请《建筑施工许可证》时应查施工合同是否备案。只有坚持协同作战，管理才有力度，效果才能明显，建筑市场才能规范。
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