为建设工程招投标“把脉”

　　为协助和配合建设行政主管部门治理和遏制在招标投标活动中存在的违法违规行为，健全和完善招标投标制度，建立公开、公正、公平竞争的市场环境，促进建筑市场健康发展，中国土木工程学会建筑市场与招标投标研究分会充分发挥行业协会的作用，于2007年在各地建设行政主管部门的指导和支持下，组织开展了对房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动中违法违规行为的调查研究活动，并在22个省、区、市和省会城市提交调研报告的基础上，进行汇总、归纳和梳理。　
　　为全面了解和掌握本地区招标投标活动中存在的违法违规行为，自2007年年初开始，许多省、区、市结合工作实际，采取个别有针对性的调查和召开座谈会等多种形式，对房屋建筑和市政基础设施工程招投标活动的相关情况进行了调研。河北、山东、广州等省市还以问卷调查的方式掌握了大量的基础资料。 　
　　调查结果综合如下：工程招投标活动中存在的违法违规行为的主要表现形式 　
　　总的来看，当前工程招投标中存在的违法违规行为主要有以下几种表现形式： 　
　　“围标”、“串标”、“陪标”现象依然存在，隐蔽性强。投标人通过建立价格同盟组成“围标集团”，内部轮流坐庄，相互串通，在投标报价上进行分工，梯次报价，使竞争对手的正常报价失去竞争力，从而骗取中标。据广州市的调查统计，自2004年以来，“围标”、“串标”案件占招投标违法违规案件的比例高达69%。 　
　　业主“肢解工程，规避招标”。对外招标的只是土建部分，而工程勘察、设计、设备材料采购、装饰装修工程或附属工程则直接发包；或者采取化整为零的手段，将群体项目划分成几个小工程，使单项工程规模低于法定招标规模标准，从而直接发包。据山东省招投标监管部门对2007年上半年招投标活动中存在违法违规行为的统计，规避招标的项目占全部违法违规行为项目的比例达56%。 　
　　业主（或招标代理机构）搞虚假招标，明招暗定。项目业主在招标前与投标人私下谈妥条件，基本内定后，才开始招投标，并拉来其他企业“陪标”；或利用资格预审设置“门槛”，提高投标入围标准，排斥潜在投标人；或在招标文件上暗做手脚，“量身定做”制定倾向性条款，为“意向”中的投标单位开绿灯。 　
　　寻找各种“借口”，规避招标。以招商引资工程，或合资、民间资本比例大为由要求直接发包，或变公开招标为邀请招标，以垫资、带资或合资联建为名，要求定向发包。 　
　　业主诱导评委，干预评标，左右评标结果。项目业主在资格预审、评标过程中发表倾向性意见，诱导评委，对投标人执行的标准不一，使评委不能客观公正地履行职责，甚至刻意迎合招标人的意愿，以倾向性打分影响评标结果。 　　
　　挂靠、“借照”。一些资质较低的企业，通过挂靠高资质的企业，借取其单位营业执照、资质证书等参与投标，利用被挂靠、借照企业的良好社会信誉骗取中标。中标后进行施工或转包，结果使施工现场管理混乱，文明施工和安全生产均无法保证，严重影响了建筑工程质量，扰乱了建筑市场秩序。 　
　　工程招投标中违法违规问题产生的原因 　
　　调研组认为，当前工程招投标违法违规问题产生的原因主要有： 　
　　一是现行法律法规存在不配套、不完善的问题，使不法行为有机可乘。我国现行的招标投标法律法规在调整招投标过程中各种关系方面还有欠缺。如对“规避招标”、“转包”等如何限定等都没有给出详细具体的规定，执行起来很难把握标准。 　
　　二是政出多门，缺乏协调统一。国务院办公厅下发的《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》对各部门招标投标监管职责进行了明确界定，但现实中有的项目出现条块分割，界限不明，行业内部“近亲繁殖”，招标人与投标人之间存在千丝万缕的联系，难以保证有效竞争，同时容易使招投标活动发生不公正、不公平现象，甚至产生腐败行为。 　
　　三是诚信的缺失。当前存在的“围标”、“串标”是一种投机行为，其根源在于工程建设领域乃至整个社会的诚信缺失。 　
　　四是招投标操作的不规范。招标人在制定招标方案以及整个招标过程中的措施和操作不严密，招标方案存在漏洞，资质审查不严格，评标办法没有有效遏制“围标”、“串标”行为的办法等，导致“围标”、“串标”的产生。法律法规对“分包”规范不到位，对“转包”现象还没有严格的限制措施，对“劳动用工”与“分包”界定不清。这些问题在招标过程中很难得到彻底解决，为“围标”、“串标”的产生留下了空间。 　
　　五是管理体制方面的问题。我国建筑市场一直是个严重“供过于求”的市场，这种“僧多粥少”的供求关系，让某些施工企业变得“饥不择食”。有的施工企业急于“找米下锅”，在市场竞争激烈的情况下，就可能会搞不正之风，以致出现腐败现象。 　
　　六是业主在招投标过程中干涉过多。现行的法律法规规定招标项目的资格预审由招标人确定，招标人具有决定投标人入围权的优势，凡是参加投标的企业入围与否也就完全由业主说了算。在这种情况下，工程项目进入有形市场交易实际上已到了后期阶段，这就使得监管起来显得“苍白无力”了。 　
　　七是某些原因使业主具有倾向性。从法律上讲，业主有权对投标企业进行资格审查，投标企业入围不入围基本由业主说了算。因此，有的施工企业为了一个工程项目跟踪发包方多年，先贿赂好发包方，再通过“围标”或“串标”取得中标。一些工程项目在进入招投标程序甚至在委托招标代理之前，业主已经有了中标意向了。 　
　　八是中标后的跟踪管理跟不上。当前，施工合同与工程招投标脱节、相互分离的现象屡见不鲜。业主与投标单位或招标代理机构相互串通，搞虚假招标，签订“阴阳合同”的问题突出。而中标后的跟踪管理难度还很大。
　　遏制工程招投标活动中违法违规行为的措施和建议 　
　　各地通过调查研究，对如何治理和遏制工程招投标违法违规行为，提出了很多好办法、好措施，并对进一步规范招投标活动提出了许多意见和建议，归纳起来主要有以下7个方面： 　
　　一是加大法制建设力度，抓紧修订与完善相关的工程招标投标法律法规。二是突出工程招投标重点环节，保证招投标活动全过程的公开透明。例如规范资格预审和评标专家行为，积极探索研究科学的评标方法，使评标活动进一步体现公正，以及加强中标后的跟踪管理都能起到良好的作用。三是强化对国有投资工程招投标活动的监督，保证国有投资有效使用。四是规范招标代理的中介行为。五是认真抓好招投标的投诉处理工作。必须建立招投标投诉举报的受理、处理和分析典型案例制度，依法纠正和查处工程招投标活动中的违法违规行为，及时将行政处罚决定及违法当事人的基本情况传递有关部门，公布处罚信息，提高违法成本，加大失信惩戒和警示力度，维护招投标市场秩序。六是研究制定串通投标行为的具体认定标准。针对当前串通投标行为及由此带来的惩处难问题，建议政府主管部门按照有关法律法规精神，结合工程建设招投标实际，进一步明确和规范工程建设领域串通投标行为的证据认定条件，改变过去的“口供证据为主定性”为“间接证据综合定性”，便于行政监督部门有效利用行政手段，及时制裁串通投标行为，最大限度地遏制此类违法现象的发生。七是建立全国范围内的建筑市场诚信机制。全国建筑市场诚信信息平台已经启动了，要利用这一契机，形成一处违纪失信全国受罚的态势，对投标单位形成强大的威慑力。对于招标人在招投标活动中的违法违规行为，除依法追究其责任外，项目审批部门和财政部门可暂停项目执行或暂停资金拨付。



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