变更价款结算价与合同价确定
建设工程承发包招投标制度在建设工程造价确定与控制中起到了相当大的作用：降低工程造价，节约建设资金。
招标确定的合同价款加上工程变更价款就构成了工程结算价。但出于种种原因招标工程变更价款的确定相当繁琐，并且价值对应于合同总价来说，又微乎其微。为了确定变更工程则需要查阅招标文件、设计文件、工程标底、投标标函等大量资料，却发现互相矛盾而无从下手，最后只能由双方互相协商，对此固然无可非议，但总感觉有些结果是强加给承包单位的，很难让承包单位心服口服。也给编制、审核人员带来了不必要的重复劳动，有时甚至会出现工程变更价款还不够审核人员的工资的现象，浪费了大量的人力、物力、财力。
究其原因，主要是由于招标文件、设计文件、现行定额存在着或多或少的缺陷，导致标底、标函互有出入，综述如下：
一、标底、标函互有出入
1．招标采用的设计文件不够详尽，导致工程量计算有误差。主要表现在建筑与结构互相矛盾，分项工程的施工方法与现行规范相矛盾，标底、标函编制人员凭着自己的理解进行工程量计算，最后结果可能双方都对或双方都错，也有可能一方对一方错，项目实施过程中必然会发生设计充更。以任何一方的工程量作为变更价款的依据都显得不尽合理。
2．招标文件、招标说明本身不够严密，导致标底、标函互有出入。主要表现在发包范围表述不明、甲供材料及特种材料如何处理规定不清晰。工程实施过程中，业主对这些部位进行了调整，确定此类变更价款需要调整原招标内容，此时，发现有不同的工作内容，不同的材料价格，而且有时出入较大，从而引发了纠纷。
3．招标时采用综合定额作为主要的计价依据，分项工程变更调整以单项定额还是以综合定额为依据。目前全国绝大部分省市除了在全国统一的工程量计算规则的基础上编制了具有省市特色的单位估价表外还为了工作方便测定了综合定额，但按照单位估价表和综合定额的含量分别测算出的造价却不一致。如某大型工程增加天棚吊顶，减少砼板底粉刷，减少的粉刷工程量既可采用综合定额“含量”分析，也可采用单项定额进行计算，但二者的结果有很大差距。
4．招标文件规定了不符合政策规定的取费标准。导致施工利润低微，承包单位要求调整不合理的规定。有时业主出于种种原因，在招标文件中明确规定不计取政策规定允许计取的风险费、包干费等各项费用。施工过程中遇到材料价格猛涨等特殊原因，承包单位要求调整这些不合理规定，而业主却以招标文件为依据不给予调整，导致双方经济利益分歧。
5．工程实施过程中变更的产生有设计变更、业主指令、现场签证等，而这些变更时有重复、错误、矛盾的现象发生，这也导致承包单位工程变更价款，而审核后工程变更价款为负的现象时有发生。
二、问题的解决
通过多年实际工作，经过认真调查、分析，笔者认为可从以下几个方面着手解决上述问题。
1．提高设计人员的经济意识，提高设计文件的质量。目前多数设计人员“重技术轻经济”，业主因为工程造价高于预期的工程造价而大幅度地调整施工图的现象时有发生。这些现象可以通过限制合理造价委托设计，加强施工图概算来解决。同时可通过召开图纸答疑会、设计单位内部自审等途径，尽量减少图纸不明确之处，把图纸的互相矛盾的方面解决在招标工作开展之前，为工程的招投标、施工打下良好的技术基础。
2．认真对待招标文件的法律地位，提高招标文件的质量。招标文件作为约束双方行为的纲领性文件具有其特殊的法律地位，招标单位绝不可以为“招标”而招标或简单认为“我是业主，谁都得听我的”，把一些不合法的规定强加给施工单位。编制招标文件时应从工程质量、工期、造价、发包范围、材料供应等多方面做出严密而符合国家规定的说明。特别是发包范围，如水暖与通风空调、人防工程与上部工程、主楼与裙楼的界限。遇有特种材料可采用暂定价格或由投标单位进行市场询价的方法。
3．依据企业定额，企业自主报价，市场形成价格。工程量清单可由招标方（或具有编制工程量清单能力的咨询机构）编制，工程量清单，作为招标文件的一部分，其主要功能是全面地列出所有可能影响工程造价的项目，并对每个项目的性质给予描述和说明，以便所有承包单位在统一的工程数量的基础上作出各自报价，经承包单位填列单价，并为业主所接纳后的工程量清单，作为合同文件的一部分。造价工程师确定变更工程量时就无需查阅标底、标函等资料，仅凭设计变更、工程量清单也可轻松计算出各分项工程量的增减，也可避开综合定额“含量”引起的不必要纠纷。
4．采用以分项工程为计量单位的单价合同。建设工程施工合同可采用总价合同、单价合同、成本加酬金合同，其中单价合同适用范围较宽，能合理分摊风险，可鼓励施工单位通过加强管理、提高工效等手段赚取利润。综合工程单价的形成可由施工单位根据构成实体工、料、机消耗量和市场工、料、机价格得出成本，管理费，利润等各项费用均由承包单位根据自身的实际情况确定，特殊材料可由招标文件明确暂定价格或由施工单位市场询价。变更价款可由工程量乘上承包单位的单价即可，这样可使变更价款的确定变得更轻松。
5．明确工程变更的管理体制，避免互相扯皮。在项目实施过程中，可由业主委托监理工程师统一管理工程变更，这可使工程变更符合实际情况、科学有绪，杜绝多头管理的情况发生。
6．加快工程招标管理系统和工程信息网络的开发、建设。招标管理系统可包括市场信息管理、招标投标管理、工程造价管理等模块，各有关单位均可通过招标投标管理模块进行网上招标投标、通过工程造价管理模块完善工程量清单、标底、标函，发生工程变更时可将变更资料输入电脑，由电脑完成简单计算。这样也可实现各方异地办公，轻松完成变更价款的确定。
中标价应为合同价
受委托单位委托对某市闰装修工程A标段改造工程结算进行审核，送审工程造价205.48万元。审核中发现该工程经建设单位公开招标发包，投标价采用工程量清量综合单价计价方法。
招标文件在合同主要条款中提出：一是合同价款采用固定总价合同；二是合同价款的其他调整因素为清单外发包方另增加工程内容，若投标报价中有增加项目内容的报价，单价按报价执行；若投标报价中无增加工程项目内容的，按双方商定价。开标后承包商以承诺工期60天、报价75万元中标，相对原标底下浮率为12.21% 。
中标后发包方与承包商就合同主要条款重新进行洽商并修改为：一是合同价款采用固定单价合同；二是对投标没有项目和投标报价增加工程量140%的项目，按总价8%让利。工程开工一个半月之后，双方签订合同，合同工期92天，合同价款185.44万元。
合同签订同时增加合同附言，双方在合同附言中称：开工前市有关领导在该标段进行了实地考察后，设计进行了重大变更据此，调整合同工期和合同价款，增加赶工费、土方无法堆放倒运费、甲供材的采购及配合管理费等费用。审核中，审价单位、委托单位、建设单位及承建单位就公开招标工程审核依据发生分歧，存在不同观点。
第一种观点：承建单位及建设单位认为，虽然工程经过公开招标，中标价与合同价不符，但工程造价的确定仍应以双方签订的合同及同时签订的合同附言为准。对工程承包合同而言，其缔约过程相对于一般的交易更为复杂。一方在投标以后，另一方接受其投标，但并非投标的内容都自然转化为合同条款。在中标以后，双方还可以继续协商，然后签订正式的合同。订立合同以后，双方之间的权利和义务关系就应当按照合同来确定。
第二种观点：审价及委托单位认为公开招标工程在中标价与合同价不一致的情况下应当根据招标文件、投标文件及合同共同来确定工程造价才是合理的，否则将有失公平、公正，工程招标也将失去意义。
第三种观点：尽管合同价与中标价不符，也应按合同其他条款及合同附言确定工程造价。原因在于，中标后由于设计发生重大变更应认为合同条件发生了变化，承发包双方理应重新协商增加合同附言。对于该合同附言可以理解为承发包双方就设计变更问题所达成的条款，该条款达成后先前所有有关工程造价的确定如与该新的条款发生矛盾或冲突，就应当按照合同变更的规定以变更后的合同为准，也就是说，应当以合同附言为准确定工程造价，招标工程中标价应是合同价。理由如下：
2000年开始实施的招标投标法规定招标分为公开招标和邀请招标。一个完整的招标投标过程应当包括“招标、投标、开标、评标和中标”五个环节，也是合同订阅的要约承诺过程。招标人采用公开招标方式的，应当发布招标公告，采用邀请招标方式的，应当向三个以上具备承担招标项目的能力、资信良好的特定的法人或者其他组织发出投标邀请书。
按照合同法的理解招标公告和投标邀请书是要约邀请，招标文件是要约邀请的具体说明，而投标是一种要约行为，但投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件，且投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应。招标人根据招标文件确定的时间和地点主持开标，并由招标人依法组建的评标委员会负责评标，推荐中标候选人或确定中标人。中标人确定后，招标人应当向中标人发出中标通知书，并同时将中标结果通知所有未中标的投标人。中标通知书即招标人向中标人做出的承诺。
从合同的缔约过程来看，经过要约、承诺方式，双方就合同的主要条款达成一致，则宣告合同成立。《合同法》第二十五条规定：“承诺生效时合同成立”，第二十六条规定：“承诺通知到达要约人时生效”。招投标活动中，中标通知书即招标人向中标人做出的承诺通知。投标人收到中标通知书，即宣告合同关系成立。既然合同已经成立，招标文件和投标文件的主要内容自然成为合同的条款，尤其是投标报价就应该是合同价款。但建设工程合同应当采用书面形式，招标人和投标人还应订立书面合同。《招标投标法》第四十五条规定：“中标通知书对招标人和投标人具有法律效力。中标通知书发出后，招标人改变中标结果的，或者中标人放弃中标项目的，应当依法承担法律责任。”此条款从罚则上肯定了合同关系的存在。
从招标投标立法看，公开招标是最富有竞争的一种工程发包方式，能使所发包的工程项目得到最大限度的增值。因此招标投标法在政府投资及关系社会公共利益、公众安全的项目上推行强制招标，在某些领域要求公开招标。为了规范工程发包行为，招标投标法制定了从招标、投标、开标、评标和中标到签订合同每个环节的程序及规则，确保工程招标发包的公开、公平、公正，杜绝地下交易，钱权交易等腐败现象的发生。如果在中标以后及签订合同以后允许双方继续协商中标价及订立背离合同实质性内容的协议，则不能称其为招标发包，招标投标活动将成为走形式，走过场，不能有效约束交易者行为，创造公平竞争的市场环境，从而不能从制度上防止工程发包中的腐败行为发生。这与招标投标法的立法宗旨是根本对立的。
从招标投标的规定来看，招标投标工程禁止在中标通知到达投标人以后以及签订合同时修改中标价，因为投标报价是投标文件的重要内容。承包商能否中标，一要看其投标书能够最大限度地满足招标文件提出的各项综合评价标准或能够满足招标文件的实质性要求；二要看其投标报价是否经评审最低。
可见投标报价是承包商能否中标的决定性因素，因而中标价就成为合同的实质性内容。《招标投标法》第四十六条规定：“招标人和中标人应当自中标通知发出之日起三十日内，按照招标文件和投标文件订阅书面合同。招标人和中标人不得再行订阅背离合同实质性内容的其他协议。”该条款强调了要按招标文件和投标文件订立书面合同。所以，法律已经排除了中标后承发包双方再行协商修改中标价。尤其应当注意《招标投标法》第五十九条规定：“招标人与中标人不按招标文件和中标人的投标文件订立合同的，或者招标人、中标人订立背离合同实质性内容的协议的，责令改正；可以处中标项目金额5‰以上10‰以下的罚款。”可见改变中标价及订立背离合同实质性内容的协议的，不仅要责令改正，还要承担相应的法律责任。
开标后承包商以承诺工期60天，报价75万元中标。中标后发包方与承包商就合同主要条款重新进行洽商，于工程开工一个半月之后，双方签订合同，合同工期92天，合同价款185.44万元。合同签订同时增加合同附言，增加优质工程奖励，推翻招标文件中工程量清单说明，增加赶工费、土方无法堆放倒运费、甲供材的采购及配合管理费等费用。均违背了招投标文件的内容，按《招标投标法》第五十九条之规定，应视为无效，并责令其改正。因此，中标价应是合同价。
另外，上述第三种观点，认为尽管合同价与中标价不符，也应按合同其他条款及合同附言确定工程造价。笔者认为这一观点也是不能成立的。根据在于：
第一，中标后工程未开工，设计就发生重大变更，实属不当。根据有关规定，变更超过原设计标准或批准的建设规模时，应报规划管理部门和其他有关部门重新审查批准后方可实现。
第二，如果认为中标后由于设计发生重大变更应为合同条件发生了变化，则除变更须得到批准外，理应对该工程重新进行公开招标，而不是承发包双方协商增加合同附言，否则先前的招标就有借招标之名，行暗箱操作之实，且有悖公平、公正原则。
第三，工程设计变更是否属于重大变更值得商榷。
第四，对变更价款的处理，招标文件中有明确约定：“清单外发包方另增加工程内容，若投标报价中有增加报价，单价按报价执行：若投标报价中无增加工程项目内容的，按双方商定价”。而此商定价根据招标投标法第四十六条和第五十九条的要求，应是在招标文件和中标人的投标文件的基础上的协商，而不是推翻招标文件中关于工程量清单报价说明的要求及投标承诺，签订有悖招标文件的合同附言。可见，按合同附言确定工程造价的观点是站不住脚的。在此情况下，合同附言应视为无效。因此，工程造价应依据招标文件、投标文件及合同共同来确定，即以变更后增加或减少的价款加上中标价作为最终的合同价款
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